中国征信业发展的争论（下）

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中国征信业发展的争论（下）

四、“上海模式”的争论

　　作为为国家拉动内需扩大个人消费信贷，提供信用支持的试点，在上海市政府和人民银行的支持下，我国内地第一家开展个人信用联合征信业务的专业资信机构，上海市资信有限公司于1999年正式成立。2000年，个人信用联合征信项目被列为上海市政府为民办实事工程项目。为了解决征信数据的来源问题，由上海市信息办和人民银行上海分行牵头，在上海资信有限公司和全市15家商业银行共同参与下，组建了“上海市个人信用联合征信数据中心理事会”。目前，理事会成员已经达24家，其中16家中资商业银行、4家外资商业银行，还有移动通讯、联通等4家非银行机构。理事会章程规定，成员银行有义务将自己客户的资料提供给上海资信有限公司，上海资信有限公司做成信用报告后，以成本价卖给成员企业。2000年7月1日，上海市个人信用联合征信数据库初步建成，并出具了我国内地第一份个人信用报告。经过 4年的积累，上海资信有限公司个人信用联合征信数据库收集的个人资信数据截至到2003年 3月份已突破301万份，覆盖了上海市可能发生信贷消费人数的一半。

　　从2001年开始，由上海资信有限公司推出的个人信用风险评分系统开始投入运行，各家银行在发放个人消费信贷时，在参考原有个人信用报告的同时，还将通过个人信用评分更直观地获取消费者的信用记录。目前上海资信公司向银行等客户提供一份个人信用报告的收费为 5元，而个人查询业务的单笔收费为30元。由于明显的政府背景，恪守公益性质是上海资信有限公司不得不遵守的一条铁定的规则，个人征信数据不能开发出衍生产品实现商业运作。因此，所有推向市场的收费产品均被自称为收的只是成本费用。据了解，目前上海资信公司每天提供的个人信用报告在3500份左右，约占上海市每天发生的个人信贷消费行为的一半。

　　为进一步扩大个人信用联合征信数据库的影响力和服务功能，2001年3月，上海资信有限公司与上海市公安部门在个人身份信息的查询和校验领域首度合作；改善了系统个人身份信息的准确性。2001年5月，上海市个人信用联合征信数据中心理事会又接纳了上海移动通信公司、中国联通上海分公司、农信合作社3家单位为理事会合作单位，将业务模式从“银行同业征信”向“社会联合征信”推进了一大步。2001年8月，上海市北煤气公司和市北自来水公司与上海资信有限公司的合作也正式启动。2001年，该公司还推出了个人查询业务推出，改变了原先个人不能查询信用报告的局面，为已拥有信用记录的上海市民查询本人信用状况提供了方便。目前上海市个人信用风险评分系统投人运行，除原有的信用报告产品外，公司还可向银行等客户提供以分值形式反映的对消费者行为进行的评估和风险预测。

　　继个人信用联合征信系统之后，2002年3月，上海市企业联合征信系统正式试运行。系统信息合作单位包括上海市工商局、市技监局、市统计局、市国资办、上海海关、人行上海分行等，系统覆盖了全市所有拥有经营记录的企业，入库单位数量达59万余家。系统内容包括企业注册信息、年检等级、产品达标信息、税务等级信息、国有资产绩效考评信息、进出口报关记录、信贷融资记录和行业统计分析信息。未来，民事合同判决执行信息、担保、租赁、商账催缴等信息也将逐步纳入系统。目前，上海市企业联合征信系统提供的产品为“企业标准信用报告”和“企业综合信用报告”。未来，系统将在现有服务的基础上逐步拓宽产品线和系统服务功能，推出企业深度信用报告、行业风险预测报告等中高端产品。

　　1、“上海模式”的创造者们为今后的发展勾画出一副蓝图

　　首先，在社会联合征信服务系统建设上，到2005年，个人信用联合征信服务系统覆盖范围将从目前的5个领域(信用卡、消费信贷、大学生助学贷款、注册会计师、个人租赁)扩大到10个左右，建立自愿负法律责任的自然人和法人提供失信当事人负面信用信息的便利渠道；个人信用产品种类从目前的2种(个人信用报告、个人信用评分)增加到5个左右，查询量从目前的每日4000份增加到10000份左右。2003年，政府部门监管过程中形成的信用信息和依法可公开信息，在联合征信服务系统中归集、加工和使用，形成公共信用信息归集和更新维护机制；2004年，企业信用信息将社会化采集、发布；2005年，企业信用产品形成一定市场规模。

　　其次，为推动信用管理和社会诚信活动，现已建立信用等级评价和管理制度的部门或行业，从目前的6个(合同、纳税、技监、企业贷款、海关、注册会计师事务所)扩大到10个左右；到 2005年，主要经济领域、要素市场和50％以上的行业协会和社团组织开展信用管理服务和建立信用档案，并将有关信用数据及时纳入联合征信系统及将有关信用记录按规定移交市档案馆。

　如上所述，上海资信有限公司是上海市政府和人民银行支持，经人民银行总行批准设立的全国第一个信用体系试点。目前该公司雄心勃勃，据公司高层人士表示，“银联模式”是他们追寻的目标，即学习银联，把上海资信做成覆盖全国的信用公司。毫无疑问，在上海征信业的发展过程中，政府的作用是至关重要的。对此，上海资信有限公司的高层人士感触颇深。“投入几千万元搞一个庞大的数据库，对于一些有实力的民营企业而言，在资金上肯定不成问题，但在权威性上差距就会很大；缺乏政府支持，在从内地主要商业银行及工商、海关等部门获取资料时，一定会遇到很大的阻力。”如果没有强大的政府背景作支撑，在建立数据库时很难实现如此规模的覆盖面，并始终保持资料来源的稳定性，以及时对个人信用资料作追踪更新。这就是上海资信有限公司根据自己的经验得出的基本结论。由政府做背景支撑，组建具有地区行业垄断的资信公司的做法也被征信业的同行们称之为“上海模式”。上海资信有限公司的股权结构也显示，它的出资人来自上海市信息投资股份有限公司、上海市信息中心、上海市中汇金融外汇咨询有限公司和上海隶平实业有限公司，他们原本大多就是具有政府背景的公司。公司成立之初，上海市人民银行发文，要求各商业银行分支机构必须向上海资信提供上海市个人信用档案的信息数据，各商业银行的信贷评估报告必须使用上海资信的信用报告。

　　2、“上海模式”的示范效应

　　建立起我国社会信用体系的基本框架和运行机制，是新一届中央政府认定的今后几年的工作重点。受“上海模式”的启发，一些省份也在建设信用体系的尝试上表现出了极大的热情。据上海资信有限公司的人士透露，一段时期来，他们接待的地方政府的参观团络绎不绝。

　　目前一些省份出现的征信公司在很大程度上似乎就是“上海模式”的克隆。例如，“深圳模式”和“浙江模式”也都是由地方政府组织推动，人民银行协作，政府有关部门作为会员单位参加，建立了地域性的企业与个人信用征集和信用评级体系。在这个信用体系中，政府协调相关部门按信息征集的内容，定期将信息数据通过信息中介机构形成公共信息数据库，然后由信息服务中介机构向成员单位提供信用信息服务。

　　值得注意的是，“上海模式”的示范效应已经超出了省级政府的范围。一些地市级政府，甚至县级政府也对此表示出浓厚的兴趣，似乎只要政府干预，投入一定的人力和财力就可以建立起相应的信用评级公司、信用征集公司、信用管理公司。多方重复建设造成资源浪费的现象已经开始显现。目前，一些城市和地方，或由政府或由企业或由社会团体纷纷建立信用信息数据库和技术平台。但由于方案设计时未能把握数据库建设的内在要求，一些方案存在着不少问题。有的地方还把信用信息平台建设作为抓信用体系建设的政绩工程盲目上马，结果，只是重复建设了政务信息发布查询窗口。

　　3、“上海模式”的延伸：中央集权下的征信业

　　对“上海模式”持肯定态度的人们认为，这一模式给出的政策含义就是：没有政府的背景，征信业不可能发展。因为征信涉及的范围广、部门多。完全由民营企业以类似美国的纯商业模式来操办在中国目前的条件下是不太现实的，因为没有哪家企业有能力协调社会的各个部门有效地提供信息。中国具有的最大优势是政府具有权威，可以统筹全面规划，借助行政干预手段强行实施，保证及时从各业搜集数据的完整性，这是统一高效率的进行全国征信工作的基础。在现实条件下由政府推动征信的另一好处是权威和可信性，企业和个人可以相信其可靠性，保证隐私和消费权益不受侵犯。这是目前中国民营企业尚无法保证做到的。

　　在谈到具体实施方案时，支持“上海模式”的人们认为人民银行应是征信工作的重要参与者。这不仅因为其权威性和领导作用，也由于企业和个人征信信息的大部分源于银行。其他部门如公安(社会不良记录)、法院、税务、海关(走私记录)、财政部门、国家统计局、工商管理局、保险、消费、电信、票据等的信息虽然也重要，但不占多数。主张以人民银行牵头建立信用体系的观点进一步指出，为协调各部门配合人民银行的工作，应以国务院(总理)或成立国务院信用委员会的名义下达强有力的行政指令，以加快和统一在各部门信息征集的进程。否则，只以人民银行与各部门进行对等协调的话，有可能会遇到各部门之间互相扯皮的现象，延误整个征信工作的进程。显然，这是一种中央集权的模式。

　　倡导中央集权做法的观点也考虑到了集权可能带来的缺陷，这就是可能导致的官僚，服务差，政策不灵活，管理僵化。因此，他们认为从长远角度来讲，当市场逐步发育成熟，应尽快实施征信服务由事业到企业的转化。原因是在征信工作的初期，强有力的行政干预能促成基础的奠定。当数据集中完毕(数据集中地也可不限于一个，如北方、长江三角洲、珠江三角洲和西部各设立一个征信数据中心，便于以后市场竞争，提高服务质量)，架子搭起来后，满足客户的需求，提供优质灵活的服务将成为征信工作的中心。在这时候，征信企业的运作(征信企业在市场机制下可能会有数个，以防止垄断)以及相应配套的信用管理公司、信用担保公司、信用调查公司等会更加适应市场的要求，征信作为企业来说具有巨大的市场和赢利潜力。如以企业运作模式，不仅能自负盈亏，收回国家在征信工作初期的投资，还能创造极大的利润，增加财政收入。同时在市场竞争环境下，充分发挥企业灵活的优势，发展和改造自身，不断地谋求进步以满足企业和消费者的各种需求，为客户提供最佳服务。

　　政府与市场关系的讨论是经济学中一个永恒的话题。与传统计划经济体制下的观念相比，经过数十年市场化改革后的中国，人们对政府应该在何种程度上参与市场已经有了完全不同的价值判断。在我国征信业选择自己发展的关键时刻，尽管很多地方政府都倾向于学习“上海模式”，上海资信有限公司的人士也一再强调目前环境下如果没有政府介入，信用公司将无法生存，但相当多的业内人士和学者还是有完全不同的观点。对“上海模式”提出置疑的人士认为，虽然信用体系的建设必须政府介入、推动，但这并不意味着政府应该直接介入征信业的经营。相反，政府的介入只能是制订“游戏规则”。

　　从国际经验来看，，政府的作用不是直接参与信用管理公司的经营，而是建立起一种协调的市场环境和市场秩序。政府垄断征信市场的做法不符合市场经济的规律。政府有时还会涉及相关利益，难免有偏见，无法承担中介服务的责任，而且效率低。事实上，从欧美和亚洲地区著名的信用管理公司来看，绝大多数公司一直都采取民营方式。法国国营色彩很浓的征信数据库也已经被英国的私人公司收购。信用管理公司采取民营方式是不容质疑的。因为市场的竞争，客户的选择会迫使民营公司拿出中性的，无偏见的信用报告，它们为客户提供信用报告的质量直接关系到它们在市场上的生存问题。

　　五、民间的担心：裁判T场踢球

　　2002年，由中国人民银行牵头，总共16个部委参加，起草了一份《征信管理条例》(征求意见稿)报送国务院有关部门。该条例的主要内容是规范“谁来征信、如何征信、谁来监督”等有关问题。然而，条例的内容使得一些现有的征信公司感到失望。例如，《征信管理条例》设置的门槛太高，据说从事企业征信业务的公司，注册资本不得少于5000万元；从事自然人征信业务的公司，注册资本不得少于1亿元；此外，《征信管理条例》还将对于征信机构的高级管理人员实行任职资格管理，自然人不得从事征信业务活动等等。

　　民间人士认为，这个“条例”的立足点并非解决征信企业急需解决的数据来源问题，而演变成了一个“征信企业管理条例”。随后，在获悉中国人民银行酝酿成立征信管理局时，征信公司的民间人士对即将出现的征信管理体制更是感到不安。民间信用公司的忧虑是：新的管理框架可能带来信用资源的垄断，并形成信用市场“诸侯割据”的局面。

　　国内几家著名的民间征信公司已经将他们的反对意见反馈给了政府。这些意见认为，《征信管理条例》中有些规定违背了企业征信行业的运作规则，一旦出台，很可能把这个产业管死，而且会直接影响中国市场交易与国际贸易的安全。他们指出中国征信业发展十几年来，90％以上的信用公司是私人企业、外资企业或多种成分的合资企业，目前全国企业征信市场的销售额还不到1亿元，与国际上年营业收入动辄10亿美元的大型征信公司相比，规模相差甚远。政府用提高“注册门槛”的方式，剥夺现有企业的经营权、财产权是不合理的。而且，这种高门槛完全没有必要，是对资源配置的浪费。以“保证征信机构有足够的经营能力”为由，强迫企业追加注册资本，不仅违背了市场配置资源的基本原则，而且会造成垄断性经营，打压民间投资，对初期的征信市场发育不利。高门槛有违反垄断原则。国家正在通过分拆、重组等方式打破行业垄断(如电信、民航、电力等)，而中国的征信行业在市场竞争的条件下成功地发展了十几年，却突然要通过设立“注册门槛”的方式取消市场竞争，建立行业垄断，让人不能理解。至于用“成熟的市场经济国家往往是由几家征信机构垄断征信市场”的观点，来支持高门槛的做法，民间征信业大不以为然。他们争辩说，征信业在国外有170余年的历史，这种垄断是自由竞争的结果，而不是政府通过法律规定消灭大部分企业、扶植少部分企业制造出来的。即便是今天 3家垄断的美国消费信用数据市场，仍有几百家消费信用报告公司在“拾遗补缺”。

　　民间之所以对央行保持着警惕，并非仅仅是因为国务院已经确认央行具有征信管理的行政职能，更主要的是央行的特殊地位，以及它拥有的资源使得它有可能既做裁判，又下场踢球。国务院之所以能把征信管理的行政职能赋予央行，可能是处于两方面的考虑。首先，银行是拥有企业和个人信用数据最多的部门。原因很简单，目前国内信用消费的80％发生在银行，银行在发放信贷的同时搜集了大量的相关信息；其次，银行又是社会信用最大的受益者和使用者。显然，站在银行的角度，成立一个以银行为中心的征信中心，对银行是有利的。人民银行统计司有一个全国银行信贷登记咨询系统和银行消费信贷系统的数据库，其中，全国银行信贷登记咨询系统在2002年6月全国联网后，已经覆盖全国301个城市，成为目前中国最大的信用数据库。民间人士担心，央行会利用手中的技术资源(数据库)和政策资源(管理征信业的职能)，组建一个由多家商业银行出资的征信公司。

　　事实上，20m年以来，人大、政协、政府及一些专家学者加大声音呼吁建立中国市场信用体系。很多信用公司也加大了投资后，但他们很快就发现，权力部门具有垄断信用数据的强大冲动。各个拥有信息数据资源的权力部门，都不会轻易放出手中的资源。例如地方政府的政绩冲动、短期行为往往会让他们倾向于选择见效最快的模式，即建立官方或半官方的信用公司“一统天下”。例如，上海市政府有关部门就明确表示，近期不考虑再批准设立新的征信公司。其实，按照国际征信业的通行的做法，当授信方在做出是否授信的决定时，它并不是只从一家征信公司得到客户的资信报告，而是将来自不同征信公司的报告加以综合分析。

　　因此，由一家征信公司垄断征信业务的做法是不可取的。有调查资料表明，上海一些银行的个人信贷发放部门认为，他们得到的信息更新速度不算快，往往只能查到很久以前的情况。至于信用报告的质量，一家银行房贷部门负责人表示，他们正准备要求取消使用上海资信的信用报告。他举例：“我今天抽查了100份信用报告，发现其中客户供职单位都是10年前的，有的已经跳过几次槽，甚至单位都不存在了；地址是身份证地址而不是真实的住址；报告中没有配偶情况。其实，道理很简单，还没有经验表明垄断会比竞争更有效率。

　　发达国家的经验表明，“第三方征信制度”是保持征信业中立、客观和公正的前提。尽管银行的信用交易额会占据市场的绝大部分，但是当客户与银行发生信用交易时，由银行给出客户的信用报告是不公平的，因为银行毕竟是交易的当事人。特别是当银行集征信系统的建设、使用、维护和所有者为一身时，各类市场主体就会按照银行的偏好提供信息，这就难免会出现信息“失真”。

　　六、小结

　　中国征信业的成长已经到了关键时刻，这一行业的发展究竟是垄断还是竞争，目前的形势尚不明朗。主张中央集权的观点认为竞争会带来不必要的浪费；相反，主张竞争的声音争辩说，还没有经验显示垄断节省的资源会大于其社会福利的流失。目前《征信管理条例》还没有进入实质性讨论阶段，因此，持不同观点的人士还有机会发表自己的看法。但根据以往的经验，当一个利益集团还不够强大时，它对政策的影响力总是有限的。

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