中国养老社会保险最终目标与现实路径选择

>> 首页 >> 保险相关论文 >> 中国养老社会保险最终目标与现实路径选择

中国养老社会保险最终目标与现实路径选择

中国"部分积累"的养老社会保险制度从1993年正式确立，经过实施再到试点完善，历经十余年的发展，如今又面临再次抉择的关口--按部分积累制度继续运行，现实中的诸多矛盾已使此路难行，对其进行改革完善是必然选择。然而在如何改革的问题上，出现了养老保险个人账户名义化和实账化的明显分岐。其实，建立养老保险个人名义账户的最终结果难免回归现收现付制；建实个人账户，最终是要走向基金积累制。中国的养老社会保险何去何从，已经是政府面前亟待解决的重大课题。

一、中国养老社会保险制度建设的最终目标

千里行路取决于目标方向，探讨中国养老社会保险制度的完善对策，必须首先明确制度建设的最终目标。虽说当初在确立"部分积累"制度模式时，经过中外专家及机构的多方充分论证，但制度运行结果还是使人们产生了疑惑：究竟中国养老社会保险制度最终就是要建成部分积累制，还是通过部分积累制最终过渡到完全积累制？

（一）部分积累制20年不变

从国际社会保障的大环境和总体趋势看，产生于19世纪末的现代社会保障制度，经过60多年的发展后，从20世纪70年代开始，普遍地进入改革阶段，而且其改革都是从减轻政府的社会保障负担开始的。不论是欧洲福利国家还是美国、日本等发达国家以及原来的社会主义国家，无一例外地沿着这一路线对社会保障制度进行改革。改革的总体趋势可以概括为：1.为应对人口老龄化、现收现付制转向基金积累制；2.个人账户制度被普遍看好；3.养老金管理运作市场化、养老金私有化。这一切都明显地显示出国际养老社会保险改革的总体趋势是：政府后撤，个人责任加强。

从理论角度分析，为应对人口老龄化，完全积累制优于现收现付制，但并非完全积累制就是完美无缺的，这是我们需要纠正的一种认识误区。虽然完全积累制能有效地解决老龄化人口结构下的养老问题，但它受物价、工资等因素变化的影响和资本市场发育的制约，发展中国家的技术管理水平很难驾驭；而且完全积累制完全依靠个人在职时的资金积累，没有发挥社会成员之间的互济性；如果个人账户资金采取市场化运作，它所提供的养老保险也将有一定的风险。假如政府能够对劳动者养老给予一个基本的底线，就可以规避养老金市场化运作的风险，保证所有劳动者的最低养老水平，发挥养老保险三支柱的作用。而现收现付制虽然管理简便，不受物价、工资等因素变化的影响和资本市场发育的制约，更适合发展中国家的技术管理水平，但它难以应对老龄化人口结构下的养老问题。

因此，对于人口结构老龄化、资本市场发育不足、技术管理水平有限的中国来说，将基金制和现收现付制兼收并蓄、实行养老保险的部分积累制，是正确的选择，这是在广泛研究了国际经验和进行了大量理论研究的基础上作出的选择，其大方向是正确的，是不应动摇的。

从未来发展看，中国在今后20年里，人口老龄化仍呈上升趋势，而且养老保险制度从现收现付制转向部分积累制也需20多年时间才能完成，所以笔者提出部分积累制至少20年不变。待20年后，人口老龄化趋缓、养老保险体制转换基本完成，那时要不要过渡到完全积累制，需要根据当时的情况确定。

（二）养老保险个人名义账户不可取

由于现行养老保险制度运行出现了个人账户空账问题，使得制度运行面临困难，于是有人提出建立名义账户，认为名义账户可以缓解政府养老金支付的压力，是政府目前情况下的最好选择。但笔者认为，名义账户的实质是现收现付制，它只是将养老保险资金难题后移，缓一时之急，不能从根本上解决问题。其实，越往后推，解决的难度越大。以养老保险历史债务为例，如果在1986年解决，则政府债务仅为两千亿元左右，拖到1993年就变成了一万多亿，到了1997年则变成了三万五千多亿，到2000年则上升为5万多亿。另外，如果沿着名义账户的路走下去，个人缴费成了一些空洞的记录，，对个人缴费的激励作用将丧失殆尽，养老保险费征收难的问题还会反弹并加剧。即便个人账户的记录有了，但整个养老保险基金的资产在哪里？又如何使其保值增值？而且在人口老龄化、老年人口又无养老积累的情况下，名义账户所记录的个人养老保险基金被透支给现时退休的人群，在职人群的养老保险基金积累被掏空，到头来现行的部分积累制难免退变为现收现付制，政府这么多年进行的改革将全都落空，不仅在民众面前丧失威信，而且把养老的难题推给了子孙后代。因此，名义账户做法是不可取的。

二、中国养老社会保险的现实路径

既然中国养老社会保险制度的最终目标是部分积累制（至少20年不变），那么我们只能在坚持这一大方向的前提下对现有部分积累的养老保险制度进行完善，其可行路径是实行养老社会保险的"统账分管"。

所谓养老社会保险的"统账分管"，是将养老社会保险的社会统筹部分和个人账户部分分开来进行管理（只是分开管理并不分开征收）。其要点如下：

（一）账款分流

即将养老保险的资金流和账目流分开来，资金全部通过国库流动，账目则在有关部门和单位之间流动记录。账款分流可以有效保证养老保险资金的安全性和管理的规范性，就如同出纳和会计要分设的道理一样，这是养老保险统账分管模式科学化管理的基础。

其资金流为：养老保险缴费→银行→国库→银行→退休者。

其账目流为：

（二）统账分记

在税务机关收到养老保险缴费后，即将个人缴纳的养老保险基金（8%部分）记入保险经办机构，由保险经办机构将其纳入养老保险基金预算中管理，而将社会统筹的养老保险基金（20%部分）记入财政部门的专户，纳入政府一般预算管理。养老保险基金预算由劳动保障部门管理，它体现的是劳动者个人一生收入的调剂分配，相当于国际上所说的养老保险第二支柱。社会统筹的养老保险基金预算由财政部门负责，它与退休待遇支付中社会平均工资的20%部分相对应，体现的是养老保险代际之间的平衡，不能将其用于解决养老保险的历史债务，这部分相当于国际上所说的养老保险第一支柱。

统账分记便于个人账户做实；统筹部分明显具有税收性质，由财政部门管理是合乎道理的；养老保险基金预算和养老保险统筹预算两块分立、单独核算、各自负责，这是养老保险统账分管模式科学化管理的重点。

（三）个人账户实记

养老保险经办机构对每一名缴费者的缴费记录必须记实，实行养老保险个人账户实账化。个人账户实账化的标志有二：一是缴费者随时可划卡查询到个人账户中的缴费及积累总额；二是整个养老保险个人缴费资金实账核算，建立严格的基金预算制度，政府欠基金的钱要开具欠款凭据，基金要据实记账；基金结余所进行的投资也要如实记账核算。整个养老保险基金的收入、支出及余额要定期向社会公布。

个人账户实记，有利于激励保险对象的缴费积极性，刺激资本市场的发育。确保养老保险个人账户基金安全性和效益性，是养老保险统账分管模式实施的关键。辽宁省社会保障试点经验也证明了个人账户记实的功效--在试点过程中，辽宁省规定个体劳动者（包括灵活就业者）可按18%缴费，其中8%记入个人账户，劳动者知道缴费与个人待遇有关，所以个人缴费的积极性明显提高，个人缴费部分的增速快于社会统筹部分的增速。

（四）责任分负

将养老保险新旧体制分开，旧体制遗留的历史债务以中央政府负责为主，新体制的运行即个人养老保险基金和养老保险社会统筹缺口由地方政府负责为主，个人只负责法定比例的缴费。中央和地方、政府和个人，各管各的事、各负各的责，避免谁都负责又谁都不负责，这是养老保险统账分管模式健康运行的保证。

总之，养老保险统账分管模式明确了中央和地方、政府和个人的责任，有利于发挥个级政府解决养老保险难题的创造性和主动性，也有利于调动个人缴费的积极性；将新旧制度分开，利于新制度轻装走上新的轨道；资金管理规范、安全；与原制度政策衔接好，可以保证政策的连续性。因此，统账分管是中国目前养老保险制度可行路径的现实选择。

三、"统账分管"的三大难点及其对策

"统账分管"虽说是目前中国养老保险制度的最佳选择，但其实行有三大难点，政府必须高度重视，并切实加以解决。

（一）养老保险的历史债务

中国现行养老保险制度运行受阻的一个重要原因就是缺乏养老历史债务的切实解决办法。这个关口不闯过，中国的养老保险制度建设始终难以走上良性发展的轨道。

笔者在三年前曾发表文章提出由政府发放认可养老保险债券来解决养老保险历史债务的主张。国际上也有该种方式成功操作的先例。中国计划经济体制下，低工资制度使得职工没有个人积累。本应用于职工个人养老积累的部分被强制性地用在了国家建设上，因此，对于养老保险的历史债务，国家应该负责。

解决养老保险历史债务的首要问题是搞清其数量规模。考虑到中国是在1986年开始建立劳动用工合同制、1993年确立统账结合的养老保险制度、1997年在全国范围内统一其制度，2000年为世纪交替年，因此可以就这四个时点考虑确定养老保险历史债务规模。又因机关事业单位养老保险尚未完全铺开，集体企业应由地方负责，因此在这里笔者只就国有企业为例匡算养老保险历史债务规模。

见表

其次，就养老保险历史债务规模确定各级政府应承担的比例。考虑到计划经济体制下企业所创造的利润更多地是国家所用，只是较少部分归于地方支配，因此，养老保险的历史债务应以中央政府负责为主，地方政府负责为辅。具体的依据可有两个：一是中央企业与地方企业的职工人数，因养老保险主要与人头有关，因此按企业隶属关系、依据其职工人数确定各级政府养老保险历史债务比例，是可行方法。以2000年为例，全国国有企业职工总数为4265.4万人，其中中央属企业职工人数为1325.8万人，占31%,地方所属企业职工人数为2939.6万人，占69%。当然，改革后有些中央企业下放给了地方，从而使得2000年的这一比例偏低，可按历史最高水平计算。另外还有一个依据就是地方政府的财力，可按政府间转移支付的方法进行确定。

另外，就所确定的各级政府养老保险历史债务规模，履行欠款手续，明确债权债务关系。由中央政府认定对各地方政府的养老保险欠账，并出具欠款手续，地方据以记入养老保险基金总账。地方政府按照同样办法，逐级认定下级政府的养老保险欠款。到区这一级比较关键，应由各社区逐人认定每名职工和退休者的历史债务，并给每一个人开具相应的认可债券。其个人的欠款数额应根据本人的工龄和退休前一年的平均工资的8%确定。所有个人的欠款之和同上级政府认可的欠款总数的差额由本级政府负责。上级政府对下级政府以及政府对个人的欠款都要计算利息。以中央政府为例，若按1993年为标准时点，全国的养老保险历史债务为11085亿元，假如全部由中央政府负担，并分20年还完，每年需还554亿元，按2002年中央财政收入一万亿元考虑（全国财政收入18914亿元，中央所占接近60%），中央财政每年要拿出约5%的财力偿还养老保险历史欠账。

最后，退休者在退休时，凭政府发的认可债券到所在社区办理债券兑现，各级地方政府根据自身财力决定是一次性偿还还是分批偿还。政府每年需要偿还的养老保险债券，只限于当年退休人员的部分，而不需全部偿还，当然，如果地方政府财力充裕，全部偿还也是可以的。这样操作，使得债券的偿还期限延长，并且还债有依据。中央同地方政府之间的债券清偿，也可以此为依据操作。采取政府认可债券的形式处理养老保险历史债务，有利于贯彻三个代表重要思想，体现政府诚信和对百姓负责，使民众对未来养老有一个好的预期，从而增加即期消费，降低过高的储蓄率；不必现时还款，拉长还款期限，减轻政府资金压力；新旧制度断开，不将养老保险难题后推，使新制度得以有效运行。当然，这个问题的解决是一个复杂的社会工程，不仅需要政府下大的决心、花大的力气，而且需要政府有大无畏的牺牲精神和敢于为后人负责的魄力。

（二）目前过高的替代率如何降下来

关于养老金替代率问题，目前普遍认为水平过高，甚至个别的替代率已超过了100%，这意味着在职工作的职工其工资还不如退休在家人员的退休金水平高，这对在职职工的劳动积极性无疑是一种伤害。如何使过高的养老保险替代率降下来，也是统账分管模式必须面对的难题。

对此我们首先要全面的、客观的、准确的认识。其实关于养老保险替代率的问题，其计算方法本身就是多样性的，由于技术方法的不同，得出的结论当然也不同。就中国目前情况而言，计算养老金替代率所需的统计资料大多是全口径的，既包括企业的，也包括行政事业单位的，因为行政事业单位的职工退休后仍然是一千好几百元，而很多企业在职职工的工资不过是几百元钱，这样将全口径的养老金和职工平均工资直接进行对比，所得出的替代率无疑是偏高的。另外，还有不同行业、不同地区、不同年龄段的替代率差别也较大。其实，若按科学的方法计算，我国目前的养老保险替代率是偏高、但不至于高到那种程度。比如，以前面表中国有企业为口径计算养老金替代率，则1986、1993、1997、2000四个年份依次为80.58%、85.76%、87.29%、78.82%。当然比国家60%的目标替代率还是高出近20个百分点。

从理论上说，使过高的替代率降下来可以有两个渠道：一是通过降低退休人员的退休金来降低替代率，但退休人员工作了一辈子，挣到了那么点退休金，如果政府直接削减其收入，不论从哪个角度讲都是很难行得通的；另一渠道是通过提高在职职工的工资来降低替代率，但在中国劳动力明显供过于求的形势下，要求企业普遍提高在职职工的工资，这同样是不现实的。况且在市场经济体制下，国家已无权直接指挥企业升降工资。可行的路径只能是政府在政策上进行引导，通过放慢养老金增长的速度和引导加快职工工资的增长速度，而使二者的比例趋于目标替代率。比如前面说过的国有企业养老保险替代率，目前比目标替代率高出近20个百分点，如果每年职工工资增长快于养老金增长2个百分点，那么经过10年可使养老保险替代率靠近目标替代率。关键是政府对此要有充分的认识和明确的打算，并认真加以组织实施，否则不仅无法达到目标替代率，而且会危及部分积累养老保险制度的运行。

（三）养老保险个人账户基金的安全和增值

个人账户基金的安全和增值是部分积累养老保险制度建设的两个基点，也是其发展的一个重要课题。如果不能保证基金的安全和增值，未来待遇支付就有潜在危机，人们对基金就会失去信任，就不会有缴费的积极性，最终部分积累养老保险制度还是难以健康发展。

在现阶段，政府应对个人账户基金负主要责任，并以安全性为第一考虑，在保证了安全性的基础上再考虑增值。当然，增值也是基金安全的一个方面，但不同阶段重点不同。

保证个人账户基金的安全与增值首先要有基本的测算，我国养老保险的目标替代率是60%，其中社会统筹解决20%，则个人账户基金提供的养老保险替代率应为40%。这中间的影响因素有7个：参加工作年龄、退休年龄、缴费比例、缴费年限、初始工资、工资增长率、利率，其中政府能够控制的因素只有前面4个。从最简单的说起，以一个人为例，为了实现40%的目标替代率，假如该人25岁参加工作，（初始工资6700元/年），工资增长率5%，利率为6%，缴费满15年，则他的缴费率不能低于20%，而要坚持11%的缴费率，在其他条件不变的情况下，他的缴费年限必须是30年。利用保险精算的知识，考虑我国经济发展的长期走势，为养老保险个人账户设计一个科学的框架，这是部分积累的养老保险制度发展的前提和基础。

其次，要对个人账户基金进行实账登记与管理，每个人每个月缴费多少，利息是多少，都要实账记录。全部个人账户基金总额是多少、分布在什么形态上、什么地点，都必须据实核算。并将基金财务信息公开，将基金管理置于全社会的监督之下。

另外，培养基金管理方面的人才也是必须的、紧迫的，在这方面我国的技术管理水平还是亟待提高的。

最后，资本市场的培养和完善、基金投资运营规则与技术、国有股上市等都是需要重视并认真加以研究解决的。

作者单位：沈阳大学经济学院（林治芬）

提示: 如需查找“中华保险网”的网站资料,推荐下方百度,选择“站内”进行搜索！