存款保险是指符合条件的存款类金融机构(主要是商业银行)在按规定缴纳保险费后,存款保险公司对其吸收的合格存款给予保险,一旦投保金融机构出现支付危机或破产清盘时,存款人可得到一定补偿的保险活动。

　　存款保险制度最早由捷克于1924年建立,然而对世界各国产生深远影响的当属美国存款保险制度的建立。由于在30年代出现了全球性的经济危机,这使得全美国有三分之一的银行破产,公众利益受到严重损害,并加剧了社会的动荡和不安。在这种背景下,美国1933年通过了《格拉斯——斯蒂格尔法》,由联邦政府成立联邦存款保险公司,负责保护存款人利益和金融体系的稳定。美国的实践证明,存款保险制度对存款人的保护和维护金融体系的稳定功不可没。该制度在美国运做的成功对其他国家产生了积极的影响。1960年,土耳其建立了“银行清算基金”,1962年印度建立存款保险及信用保证公司。此后在60至90年代,菲律宾、德国、加拿大、黎巴嫩、日本、英国、比利时、智利、西班牙、阿根廷、荷兰、法国、瑞士、意大利、韩国及我国台湾省都以美国为蓝本纷纷建立了自己的存款保险制度。

　　一、引入存款保险制度的必要性

　　(一)银行业高风险运行要求建立存款保险制度

　　当前我国银行业面临的风险主要表现为社会负荷过重,资产质量较差,资本金严重不足,帐外经营、违规经营活动屡禁不止,经济效益欠佳,亏损面扩大。首先,高比例不良贷款大大削弱了银行的流动性和支付能力,孕育着支付危机和挤兑风潮。其次,银行经营管理水平不高,利润下降,亏损增加,自我留利和充实资本金能力差,严重影响银行业今后的自我发展和稳健运营。我国国有商业银行实现的利润呈逐年下降趋势,从90年代初的几百亿元下降到现在的几十亿元,其中有的银行甚至已经连续亏损,难以为继。最后,银行帐外经营和违规活动屡禁不止。有关稽核调查结果显示,一些金融机构通过虚开存单、帐内转账外等手段,帐外发放贷款及违规提供保函,特别是在贷款管理中存在各种违规问题,如审贷未分离、越权审批、贷款担保的有效性差等,有的已经造成巨大损失。

　　(二)大力发展中小银行需要建立存款保险制度

　　非国有中小银行的发展具有重要作用:它能够促进竞争,提高国有银行效率,推动其市场化改革;增加城乡就业;为城乡居民提供便捷的金融服务等。然而,它最重要的功能是为中小企业提供融资、支持非国有经济发展。非国有中小银行发展应当适应非国有经济发展对金融支持需求的客观需要。

　　我国金融体系改革的一个重要目标就是要建立适应市场经济要求的多种金融机构并存的商业银行体系,以形成竞争局面,提高金融运行效率。然而,新建立的中小银行同国有银行的竞争条件是不公平的。国有商业银行有国家作后盾,且规模比较大,在竞争中拥有非本质优势。在这种条件下,中小银行由于没有国家作后盾,信誉自然受到影响,在业务开展中也就处于不利地位。在海南发展银行倒闭后,中小银行信誉问题更受到社会广泛的关注。南方许多大城市有些居民将存在中小银行的存款转移到了国有大银行。我国的城乡信用社发展了十多年,虽数量众多,但规模小得可怜,究其原因,信誉低恐怕是一个不可忽视的原因。因此,国家有必要为银行的发展创造一个公平的竞争环境。存款保险制度能够淡化国有银行非本质的优势,促进公平竞争,进而提高市场效率,这样,银行服务质量的高低就成了竞争获胜的条件,银行业也会更富有活力。

　　(三)金融监管不力,需要建立存款保险制度强化监管

　　科学技术的不断变化,利率管制、金融管制逐步放松,使得金融创新不断涌现,新的金融工具不断被引入金融领域,如金融衍生商品市场,这些无疑会给金融体系的安全稳定带来新的问题。这些创新工具,已使商业银行和其他金融机构之间的区别越来越模糊,银行和非银行金融机构都在从事着类似的金融业务。现在越来越多的中介业务不是通过机构,而是通过市场进行的,而且即便是通过机构进行的,也不在资产负债表内反映。金融体系发展的一切已不能从中央银行收集的数据中全面反映出来,衡量金融活动和风险的传统方法也不再那么可靠。特别需要指出的是,一些创新工具往往被用作逃避监管的手段,不少新业务活动更多的是出于市场投机目的。因此,客观要求中央银行加强监管。然而,目前我国中央银行对商业银行的监管尚存在制度、手段等方面的缺陷,监管机构缺乏权威性,监管措施办法缺乏整体配套,且与日趋复杂的微观金融活动适应性差,监管范围多限于表内业务,对风险较大的表外业务重视不够,监管力度不足,监管人员整体素质欠佳。另外,我国中央银行集货币政策执行者、银行业务监管者和破产银行处置者于一身,其责任显然繁重不堪。尤其是在中央银行决定跨区设置后,过去实行的垂直监管显然受到影响。事实也证明,中央银行的金融监管严重不力。在对破产银行处置方面,中央银行更是缺乏经验和规范,也缺乏必要人力,疲于应付。因此,有必要通过建立存款保险制度,使相应的存款保险机构成为人民银行领导下的又一重要的银行监管机构和破产银行处置机构,承担大量具体细致的监管和处置工作,成为人民银行对商业银行监管的补充。

　　(四)政府与银行“隐合约”关系的不合理性要求建立存款保险制度

　　在我国,政府与银行尤其是国有银行之间存在隐性的合约关系,银行在政府的庇护下进行经营,政府承担着银行倒闭给存款人造成的损失的责任。因此,当一家银行发生清偿力危机时,政府为了稳定公众信心避免单一银行挤兑风波演化为系统性银行危机,一般会极力进行援助。政府救助出现支付危机的银行,通常有两种方法:一种是运用财政资金,偿付公众存款。但是,由于财政资金多来源于税收收入,以纳税人的税收收入偿付因银行经营管理不善所造成的存款人的损失有失公平原则。更为重要的是,财政性资金承担着提供公共产品、增进社会福利的重要职责,资金有限且用途固定。因此,以财政性资金弥补银行的支付缺口有失公平。另一种就是中央银行的援救贷款。中央银行作为“银行的银行”,在某种程度上担当最后贷款人的角色。当某一银行资金周转困难,发生支付危机,且通过同业拆借或其他途径仍不能有效解决时,中央银行出于保护整个金融体系安全稳定的考虑,一般要对其提供再贷款,以帮助其渡过难关。由此往往造成银行在资金上过分依赖于中央银行,使中央银行利用三大操作工具来实施货币政策的有效性受到影响,加大了其维持币值稳定和推动经济增长的成本,甚至引发严重的通货膨胀。而存款保险制度的建立为银行融通资金开辟了另一途径,可以减轻商业银行对中央银行的资金需求压力,促使中央银行货币政策有效实施。

　　二、存款保险制度设计与实施

　　在不同国家,存款保险制度的具体运做不尽相同,我国应在借鉴国外现有的存款保险制度基础上,结合自己的国情,建立适合我国的存款保险制度。在设立存款保险机构之前,应本着立法先行的原则,组织有关专家制定《中华人民共和国存款保险法》,并在此基础上,组织和建立存款保险制度。存款保险制度的模式具体设想如下:

　　(一)存款保险机构设置

　　目前世界上存款保险机构的设置可以分为三种类型:官办型,由政府独资建立;官方与银行合办型,由政府和金融机构共同出资建立;银行同业型,由金融机构出资建立。根据我国国情,在中央政府财务有限的情况下,较为可行的方案是由政府和银行业共同出资建立官方与银行合办型存款保险公司,由政府授权给人民银行直接领导和管理。

　　机构设置的具体模式可以是:在中国人民银行总行设立国家存款保险公司,在九大分行设立分公司,在中心以行设立支公司,在县(市)支行设立分理处。各级公司(分理处)负责辖区内投保机构的日常管理,并接受上一级公司委托的业务。下级公司(分理处)的业务受上级公司的领导,上级公司要对下级公司(分理处)的存款保险业务提供信誉、资金及咨询服务。该组织体系实行垂直领导。它既隶属于中国人民银行,服从人行的领导和控制,各级人行的行长和负责金融监管的副行长兼任各级存款保险公司的总经理和副总经理;又具有相对独立性,有自己一套完整的业务处理程序的原则,特别是在保险资格的审查、保险费的收取以及保险赔偿等方面,可以发挥较大的作用。

　　将来,随着我国金融体制改革的推进,可将存款保险公司从中国人民银行体系中独立出来,增加其操作管理的独立性,将其发展成为一个具有金融监管和金融保障功能的复合型公司。

　　(二)投保机构的范围

　　实施存款保险制度的国家大多数是以典型的“领土论”为基本原则,即保险对象的确定以其所在空间地域为原则。按照这一原则,存款保险对象应包括本国领土内的全部存款类金融机构。我国金融机构的特点决定了投保机构的选择同国外有所区别:

　　1.国有商业银行

　　我国国有独资的商业银行是否纳入存款保险体系是确定我国存款保险范围的核心问题。如果将国有商业银行作为独立的企业组织来看待的话,就需要它们为自己的行为承担责任,而不是继续依赖国家,滋生道德风险。因此有必要将它们纳入存款保险体系。如果将建立存款保险制度的目的扩展到监管与处置等方面,则进一步看出将国有商业银行纳入存款保险体系的重要意义。很显然,在国有独资商业银行占绝对统治地位的现实情况下,没有国有商业银行参与的存款保险体系绝不是一个完整的体系。此外,如不将国有商业银行纳入存款保险体系,等于这些银行不缴纳保险金即享受政府的存款保险,对其他银行来说,有其不公平之处。

　　2.股份制银行

　　我国现有的若干区域性发展银行,民营银行,城市商业银行或合作银行,在股权结构和管理上相似,可归为股份制银行一类。这些股份制银行经营比较健康,运做比较规范,应将符合资格的各银行全部纳入存款保险体系。

　　3.城乡信用社

　　我国城乡信用社数量多,分布广,单个规模小,不规范运作的现象相当普遍,许多信用社处境艰难,整个系统已蕴藏着较大的金融风险。在这种情况下,如不加鉴别地将所有信用社纳入国家的存款保险体系,可能意味着将信用社的整体风险转嫁到存款保险这一尚且脆弱的系统中,使其不堪重负,甚至中途夭折。可以借鉴美国FDIC对申请成为会员的银行进行资格审查的办法,采取自愿申请、严格审查的办法逐步吸收信用社于存款保险体系之内。审查内容包括历史业绩、资本充足率、资产质量、收益前景、管理体制等。

　　4.外资与合资银行

　　对经营人民币存款业务的外资银行,可考虑采取申报审核的方式,有条件地将其纳入国家的存款保险体系。中外合资银行在性质上属于股份制银行一类,因此应全部纳入存款保险体系。

　　5.银行海外分支机构

　　我国银行风险较大、国际信誉一般,而建立存款保险制度可以增强海外分支机构的国际信誉,因此,本着增强银行的国际竞争力的原则,银行海外分支机构也应参加国内的存款保险体系,但在国外已参加存款保险的分支机构应排除在外。

　　6.信托投资公司

　　由于信托投资公司不得吸收存款,因而可以不把信托投资公司纳入存款保险体系,但信托投资公司应加快改革,以尽快从存款业务领域退出。

　　各国存款保险的参加方式基本上有三种形式:第一种是强制保险,即依法规定金融机构必须向存款保险机构投保,如日本、加拿大等国。第二种是自愿投保方式,如德国、意大利等国。第三种是强制与自愿相结合,如美国法律规定所有联邦储备体系成员的州银行必须参加联邦存款保险公司的存款保险,非联邦储备体系的银行以及其他金融机构可自愿参加。鉴于目前我国银行及居民风险意识较差,如果采取自愿投保方式,一些银行尤其是国有银行出于对保险成本的考虑,可能不愿参加存款保险。因此,我国存款保险制度应采取强制性保险的方式,即要求符合资格的存款机构强制性加入保险体系。

　　(三)存款保险制度的组织实施

　　存款保险制度对我国来讲是一种新事物,其建立应该有一个不断探索、总结经验教训、不断完善的过程。在实施步骤上,结合我国的实际情况,我主张采取先试点再推广的步骤,待取得经验、条件成熟后再推广到全国。在试点过程中,仅对符合资格的城乡信用社建立存款保险制度。选择城乡信用社作为试点的主要理由是:第一,尽管不少城市开始建立城市合作银行试点,农村也在组建农村合作银行,但城乡信用社仍在较长时期内大量存在。第二,城乡信用社属于集体性金融组织,一般规模较小,其抵御风险的能力较弱,陷入困境甚至倒闭可能性远比其他银行大。第三,尽管城乡信用社个体规模小,但总体规模却不可忽视,遍及城乡各地,联系千家万户,形成的保险基金能够达到一定规模。第四,选择城乡信用社作为试点,可在时间上为国有银行加入保险体系作好充分的准备,缓解和克服建立存款保险制度过程中来自国有银行方面的阻力和障碍。

　　我国的银行体系中,银行之间规模相差巨大,且存在所有制上的差别,考虑我国的这种特殊国情,可在一个存款保险机构内设立几个行业性的存款保险体系,如分别建立城乡信用社、股份制银行(可包括外资与合资银行)和国有银行三个各自不同的保护体系,在资金运作上各自独立运行,而其它业务则可以相同,这样可以有效避免国有银行补贴中小银行的不公平现象。

　　最后需要指出的是,在我国,存款保险制度虽然呼之欲出,但我们对其模式的设计及宣传必须保持一份清醒。存款保险制度的核心是对存款人提供一定的心理安全支持,但这种心理支持是有限的。片面依赖于存款保险制度而放弃银行的风险管理和金融体系现存风险的积极化解,那将是十分危险的。存款保险永远只能作为商业银行经营的一个重要的外部环境,而不是根本的保障制度。对存款保险制度的任何理想化设计及宣传都将是十分有害的。德国存款保险制度规定,银行不得以参与存款保险作为其广告推销的内容,但是,如果没有参与存款保险或撤出了存款保险,则必须在其业务场所,一般客户条款以及客户的开户申请书上表明这一点。这一规定可避免因存款保险制度不当宣传误导储户的存款行为,引发新一轮的存款竞争,确保该制度的功能得到较好的发挥。这一经验值得我们重视。
 
 

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