美国的州公务员社会保障制度

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美国的州公务员社会保障制度

一、美国公务员的社会保障制度

　　美国没有统一的公务员社会保障制度，联邦、州、地方政府实行各自独立的社会保障制度，在内容和水平上有时彼此差别很大。比如公务员退休制度，有的州公务员参加了联邦社会保险项目(对私人部门及其雇员是强制参加的，公务员则可自由选择)，有的州则没有参加。由于美国公务员系统总体工资水平不高，其社会保障方面的待遇与私人部门雇员相比，非常优厚。现介绍一下新泽西州公务员社会保障制度的主要内容：

　　1．覆盖范围。包括各级政府部门官员、教师、警察等公职人员，约有60万人。

　　2．福利项目。包括全美统一的社会保障制度(联邦社会保险项目)和州补充性计划。州补充性计划主要包括养老金计划和医疗保险。这里主要介绍州补充性计划。

　　养老金计划：由雇主(政府)和雇员共同缴纳，比例为雇员工资的8％左右，雇主缴纳约2/3，雇员缴纳约l/3。雇员在履行了缴纳义务后，将在养老、伤残和遗属等方面获得一定的收入保障。缴费在10年以上、因伤残而提前退休可拿到退休前工资的40％。公务员在政府部门工作30年以上，退休时将拿到退休前工资的50％，如果加上联邦政府发放的退休金，工资替代率将达到80％左右。退休2年后，养老金将根据物价指数每年予以调整。

　　医疗保险：州政府给在职的公职人员提供了3种医疗保险，供职员自由选择。

　　第一种：传统医疗保险。州政府付75％保险费，职员付25％的保险费。职员看病时可以随意选择医生，比较灵活。所发生的费用，职员须付20％，其余80％由保险公司支付。

　　第二种：指定的计划。职员只付5％的保险费，其余95％部分由州政府支付。职员在医院看病只能找指定的医生，自由度较小。但病人看病每次只付5美元。

　　第三种：介于第一种和第二种之间。职员缴纳保险金和看病与第二种计划相似，但增加了灵活度。如病人不愿到指定医院看病，可以自己选择到其他医院看病，但须支付所发生费用的30％。

　　需要特别说明的，一是州政府提供的这些医疗保险计划同样覆盖了职员的配偶及其家属；二是对于职员及其家属因大病而发生的支出超过保险公司承担的部分，可以向州政府申请补助，州政府将根据职员在机关任职时间的长短等因素给予适当补助。

　　在上述3种医疗保险之外，新泽西州政府还给雇员(及其家属)提供了药品保险。在美国，看病(门诊)、住院和购药都是分开的，一般而言药品比较昂贵。一般的私人公司可能向雇员提供看病、住院的保险，但通常不提供药品保险。

　　3．基金管理。新泽西州公务员养老金计划实行现收现付的筹资模式，每年基金收大于支，有一定的结余。目前结余额达790亿美元。原来由州政府财政局下属的养老金和福利处负责统一的收支管理和投资运营，主要投资于政府债券。现在州政府给职员提供了一些灵活的选择，有两种计划(Fund benefit和Contribution fund)，前者就是传统意义上的计划，后者可以让雇员自主选择投资组合，有关的投资风险由雇员自己承担。至于医疗保险，具体运作由医疗保险公司承担，政府主要负责有关的事务性工作和协调工作。所有基金的管理和运作都要接受外部审计和公众监督，享受人员随时可向养老金和福利处提出询问和质疑。

　　二、美国社会保障基金管理

　　美国举办社会保险事业的资金主要来源于社会保障税。财政部负责社会保障税的征收和基金管理；总统预算与管理办公室负责将社会保障收支计划纳入联邦政府预算，提交国会审批。财政部门对社会保障基金的管理主要包括：

　　1．信托基金管理。美国国内税务局(隶属于财政部)将征收到的社会保障税纳入国库后，按比例分别划入3个信托基金账户(类似于我国的社会保障基金财政专户)：10.7％进入OASI信托基金(老年遗属基金)，1.7％进入DI信托基金(伤残基金)，2.9％进入HI信托基金，总税率为15.3％。信托基金账户的资金来源还包括对养老金、伤残保障金等津贴征收的所得税，但比例不大。信托基金的支出主要是津贴和管理费，其中80％左右用于社会保险支付，0.9-l％左右用于支付管理费用，剩余部门用于积累。信托基金结余按规定全部购买美国联邦政府发行的债券。

　　2．预算管理。每年财政部门都要编制相对独立的社会保障基金预算，实施严格的管理。20世纪80年代中期以前，社会保障基金预算是同联邦政府的一般预算密切结合在一起的，1986年后，社会保障基金预算才从一般政府预算中分离出来，实行专项管理。各有关社会保障业务主管部门，如社会保障署、卫生与人力资源部等，要根据法律要求向总统预算与管理办公室报送所管福利项目的预算收支草案。总统预算与管理办公室在充分征询财政部等部门意见的基础上汇总联邦政府预算草案，提交国会审批。预算经国会批准后，由财政部对社会保障基金收支实施独立的管理。美国在社会保障基金管理上的一个显著特点是：钱事分离，各有关社会保障业务主管部门基本不介入各项信托基金的征收、支出、投资等管理活动，主要负责有关受益人资格和受益程度等方面的确认和管理事务；基金管理主要由财政部负责，属于现金补助的，财政部将有关款项直接拨付到受益人的银行账户，不再通过各社会保障业务主管部门；只有非现金补助或服务，才由财政部将资金拨给有关业务主管部门，由其负责组织发放。通过这样必要的分工和密切配合，大大提高了联邦政府的运作效率，方便了广大社会保险受益对象。

　　3．投资管理。尽管美国是一个金融高度发达和开放的国家，但在社会保障基金结余投资管理上，美国联邦政府仍然奉行非常保守的政策，明确规定社会保障基金结余只能购买政府债券。为加强社会保障基金的管理，美国联邦政府成立了社会保障基金信托投资委员会，挂靠财政部，由财政部长、劳动部长、卫生和人力资源部长、社会保障署长以及两名由总统提名并经参议院确认的公众代表组成，财政部长出任主管信托基金人，对信托基金投资负全责。目前美国社会保障信托基金结余主要投资于特种国债。

　　与一般政府债券相比，特种国债具有以下特点：(1)收益率较为稳定，相当于美国联邦政府长期债券的平均市场收益率，目前约为8％左右，按期限长短利率范围从5.875％一直到11.75％不等。(2)期限结构比较灵活，可按票面价值加应计利息提前兑付(不得随意提前兑付，只有为应付社会保障待遇发放才可提前兑付)，可滚动延期使用。(3)不上市流通。可以说，特种国债的投资风险几乎为零，兑付方式较为活动，且对资本市场的冲击较小，因而非常适合于社会保障信托基金持有。

　　在现有各种政策因素和情况不变的情况下。美国OASI基金预计在2034年、HI基金预计在2008年出现收不抵支的风险。针对这一问题，美国可供选择的办法不多：提高社会保障税率，降低社会保障给付，或者投资于股票市场以获得更高的回报(投资于股票市场的回报率可达15-20％甚至更高)。目前美国朝野都在关注和讨论社会保障基金管理私有化问题。所谓私有化，就是让政府对所征集的社会保障税的一定比例放松管制，比如将一部分资金存入指定的账户，交由雇员自主决策投资，既可投资于政府债券，又可投资于股票市场，其目的是要通过提高投资回报率来增进基金积累进而避免基金破产的危机。但问题是，风险和收益相伴而生，高收益高风险，如果推行私有化，因个人投资失败而带来的损失风险又应由谁来承担呢?因此，美国联邦政府对此问题委实难以做出决断。克林顿总统在2000年的国情咨文中提出的“将联邦政府财政预算盈余的一部分拿出注入到社会保障信托基金”的设想，也许不失为一条较为可行的办法。

　　4．对其他各种补充性社会保障基金的管理。除了上述国家法定的各项基金保障基金外，美国还有一些补充性社会保障基金，比如私有退休金计划、个人储蓄基金等。对于这些基金，政府不直接介人管理，而是实施政策监控，总体上持鼓励和支持态度，并从税收方面给予优惠政策。比如，对于雇主向雇员提供的私人退休金计划(相当于我国的企业补充性商业保险)，雇主为雇员缴纳的部分可以税前列支；又如个人储蓄养老计划，个人每年最高可拿出2000美元的收入缴人储蓄账户，当年不须缴费，待退休后支取时再缴税。对于这些私人退休金计划和个人储蓄养老计划，由于已指定了特定用途，国家也给予了税收方面的优惠，因此个人不得随意支取，如确需急用，必须支付“提前支取惩罚税”。对于雇主为雇员购买的医疗保险，国家同样给予税收上的优惠。虽然国家不直接介人这些基金的管理，但是，通过一系列的立法和税收政策信号来影响人们的行为选择，国家达到了对补充性和社会保障基金进行间接管理的目的。

三、关于保障精算制度

　　无论是美国的社会保险制度，还是其他各种补充性养老金计划、商业性医疗保险，都非常重视和应用保险精算。精算事业300年前起源于英国，所谓精算，是指对人们从事各种经济活动所面临的各种风险进行量化分析和管理的一门科学，广泛应用于保险、金融、投资等领域，尤其是在保险和社会保险领域，目前在西方国家已日臻成熟。美国目前拥有8500多名精算师，还有7600多名正在为迈向精算师行列而努力。

　　1．精算在美国社会保险领域的作用。精算师的工作就是预测未来。精算师集统计、会计、投资、法律等方面的知识于一身，主要起着危险因素评价和风险管理的作用。

　　社会保险是对未来做出承诺的计划。在社会保障领域，精算师的工作就是对社会保障计划费用及其可能的变化作出长期预测，从而提供信息，使该计划无论是现在还是将来，都建立在合理的财力基础之上。因此，精算在社会保障领域是必须的设置组合。美国社会保障署的年度财务报告都要由精算师出具精算意见，主要证实以下情况：(1)用于评价社会保障信托基金财务和精算状况的技术和方法是否符合精算职业的规范。(2)所使用的假定和由此而引致的精算估计是否合理，是否适合用于评价社会保障信托基金的财务和精算状况。

　　在美国保险业，精算师有自己的自律管理性协会，其作用相当于保险业中的注册会计师，任何保险公司每年向州政府报送的报表都要由精算师出具意见，证明保险公司的所有经营行为是否符合联邦和州政府的有关法律，是否依法运行。

　　2．精算的应用。精算主要应用于精算保费，合理确定保单价格或社会保障筹资比例，对收支平衡能力进行综合评价。在定价和综合评价过程中，精算师必须充分发挥和利用职业经验和判断，经过多次试算最终得出较为合理的保单价格或筹资比例。

　　以寿险、商业医疗保险为例，精算师在完成精算过程中，必须考虑到影响死亡率、患病率、投资利率、准备金、支出、利润、退保率、通货膨胀率等方面的因素。比如，不同性别、不同年龄的人死亡率并不一样，因而对于保险公司的风险也不一样；又如，投资回报率的高低、退保率的精确预计，同样涉及到风险如何评价的问题。精算师在经过调查研究、收集有关资料后，初步确定若干不同的保单价格，应用现金流量法试算各价格的盈亏平衡法、投保期限内的盈利情况和盈利率，在此基础上进行综合比较和评价，比如在全面考虑价格竞争能力、代理销售商的支持因素、顾客的反应等因素，据以确定较为适当、合理的保单价格。

　　精算在社会保险领域的应用过程大致与上相同。精算师同样需要在调查研究和收集有关参保人数、死亡率、投资回报率等资料基础上组织精算。社会保险精算与一般保险精算的区别主要有两点：一是社会保险不以盈利为目的，而一般保险精算须考虑盈利因素，并且是最主要的参考因素；二是社会保障不需要风险准备金，而保险公司必须保存一定比例的风险准备金。具体的社会保险精算是一个非常复杂而精细的试算过程。在遵循现收现付原则的基础上，经过试算，精算师就可以据以确定合适的社会保障税率，进行总体风险评价，为政府决策提供参考依据。

　　四、几点体会和建议

　　1．必须正确认识我国的基本国情，据以制定合理的社会保障政策。社会保障作为一项政策性很强的福利制度，其起点水平的高低对今后运行的影响非常大，有可能使政府和社会背上沉重的包袱。因此，我国的社会保障制度水平不宜过高，必须以维持最低限度的基本生存为准。由于福利刚性的存在，不宜随意调增社会保障福利项目待遇水平。比如，有关社会保障的一些调整政策，不宜过频过繁，要在国家财政现有承受能力、社会保障承受能力等综合精算基础上再予以调整。要建立多层次的社会保障体系。从我国目前基本养老保险给付水平来看，工资替代率平均在80％以上，相比之下，美国联邦政府发放的养老金工资替代率平均在50％左右(低工资收入者退休时工资替代率平均在57％左右，中等工资收入者退休时工资替代率平均在42％左右，高收入者退休时工资替代率平均在27％左右)，要低于我国工资替代率水平近30个百分点。所以，当前非常有必要改革现有的社会保障体系结构，逐步降低国家法定基本社会保险项目的水平，同时鼓励单位为职工建立补充性养老保险、商业医疗保险，鼓励职工自我储蓄保障，鼓励建立职工互助互济制度，并与发扬家庭保障的优良传统相结合，以此来增强社会保障功能，减轻国家、社会的负担和压力。

　　2．建立健全社会保障预算管理制度，提高社会保障基金的运行效率。要按照钱事分离的原则，建立起从资金分配、拨付、投资、精算、监督等相配套的预算管理体系。一是在社会保障资金(基金)的分配环节，要着重建立健全社保基金的增量供给机制，全面开征，合理开征，强化征管，多方位筹措资金，不断增强社会保障基金实力。要开展社会保障税的前瞻性研究，适当时候可试行开征社会保障税，以规范社会保障基金的筹集和管理。二是在拨付环节，要注重减少现金拨付上的中间环节，对现金补助可考虑由财政直接拨付到受益人的银行账号，非现金补助和服务可仍由有关业务主管部门组织提供。三是在投资环节上，要改变目前社会保障基金投资管理松散的状况，组建社会保障基金投资管理委员会，加强对基金结余投资的管理、指导和监督。通过专门的机构组织运用，有助于增进基金运作的安全性、流动性和收益性，实现基金保值增值的目标，化解基金投资管理中的潜在风险。四是要建立社会保障基金精算制度。必须加快建立社会保障基金精算的进程，做好中长期预测，建立风险预警机制，为政府制定政策和决策提供参考依据。尤其要加紧进行精算师队伍的培养，使社会保障基金精算建立在可靠的基础上。五是推行社保基金管理社会化，接受公众和参保者的监督，堵塞各种制度上、管理上的漏洞，以取得广大群众对社会保障的充分关注和支持。

　　3．积极稳妥推进公务员社会保障制度改革。当前，我国各项社会保障制度改革正在深入推进，职工基本医疗保险改革正在全面推开，在制定有关医改政策时，要认真按照国务院有关医改的指示精神予以落实，切实保证行政事业单位工作人员的各项医疗待遇。即将推行的行政事业单位工作人员养老保险改革，也应遵照这一原则推进。

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