《财经》：社保试点—夯实个人账户

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《财经》：社保试点—夯实个人账户

东北三省先后被劳动和社会保障部确立为社会保障试点省份。“中国的养老制度改革没有第二条路，只有做实个人账户”

　　记者日前从劳动和社会保障部获悉，目前中国养老保险个人账户“空账”运行规模已超过6000亿元，并以每年1000亿元的规模在扩大。

　　养老保险体系，是中国社会保障体系的重中之重；而实施养老保险制度改革，其中的瓶颈是由于历史原因形成的个人账户“空账”问题。2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，也首次明确表示，要完善企业职工基本养老保险制度，“坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户”。

　　劳动和社会保障部一位负责官员向《财经》表示：“中国的养老制度改革没有第二条路，只有做实个人账户。”

　　其实早在三年前，劳动和社会保障部就在辽宁启动了完善城镇社会保障体系试点工作。此前不久，辽宁社保试点顺利结束，而黑龙江省和吉林省又继之正式启动试点。如同接力赛，东北三省先后被劳动和社会保障部确立为社会保障试点省份。　　制度转轨缺陷

　　20世纪80年代中期以前，中国的养老保险体系是一个以企业（单位）为载体的“现收现付制”养老保险制度。所谓“现收现付制”，就是用当代劳动者缴纳的养老费支付退休劳动者的养老待遇，当年提取，当年支付完毕，不做任何积累。

　　1993年，中国开始进行从“现收现付制”向“基金积累制”转轨。所谓“基金积累制”，是指一个养老金计划的参加者，通过他和他的雇主在其工作期间的缴费，把一部分劳动收入交由社保经办机构，并将这些不断积累的资金用于投资，等参加者退休后，该基金再以积累的养老金和投资所得回报向他兑现当初的养老金承诺。这是一种把劳动者工作期间的部分收入转移到退休期间使用的制度安排。

　　在中国养老保险转轨过程中，遇到一个实际问题：那些在实施“基金积累制”前就已参加工作但尚未退休的职工，在过去工作年限里并无自己的个人账户，自然没有为自己积累养老金。这部分职工在此前应该积累但并未形成的养老金，事实上就形成了国家对他们所负的“隐性债务”。

　　更让人担忧的在于，中国的养老保险制度改革并没有选择完全的“基金积累制”，而在实践中 “变形”为“统账结合”的“部分积累制”。所谓“统账结合”，即个人账户与社会统筹相结合。又由于在实际运作中，由于国家并未对向老职工负下的“隐性债务”进行明确补偿，社保部门为了维持运转，只好“寅吃卯粮”，对社会统筹和个人账户的资金实行混账管理。这样，当社会统筹缴费不足以支付离退休职工的养老金时，直接挪用个人账户基金就成为便捷的渠道。这使得“统”、“账”表面上的划分失去了实际意义，个人账户形成“空账”，形同虚设。

　　在现行体制下，个人账户“空账”和养老保险当年收不抵支的基金缺口，正是中国旧体制下养老保险“隐性债务”显性化的表现。“空账”和收支缺口的扩大，不仅使现行养老保险体制面临回归成现收现付旧体制的可能，也使现行体制运行面临财务危机。

　　辽宁实验

　　2000年末，国务院出台了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》。东北重工业基地辽宁被选为中国全面建立社保体系的第一个试点省份。该试点从2001年7月1日启动，为期三年。

　　如前文所述，在过去10年中，中国养老金制度虽说建立了个人账户，但进入账户的资金只是权益记录，是“空账”，实际的资金已经在“统账结合”运作中，被挪用发放当期养老金。

　　辽宁试点的重要工作之一，就是在资金运作上，让个人账户的所有者真正成为自身养老财产的所有者，不允许社保和有关部门继续挪用个人账户。这就是所谓的“做小做实”个人账户。

　　根据试点方案，试点前，个人账户的规模是本人缴费工资的11%，其中个人出5%，单位出6%。试点后，个人账户规模从原来的11%调整到8%，完全由个人缴纳，单位不再为个人缴费。此外，企业原来缴纳工资总额22%的缴费比例不变，但企业缴费部分不再划入个人账户，而是全部纳入社会统筹基金。这被称为“做小”。

　　此外，从试点开始直到个人退休，个人账户中资金储存额的多少，将完全取决于个人每月8%的缴费额和个人账户基金收益，并由社会保险经办机构定期公布。其中，社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金更不能占用个人账户基金。这就是所谓“做实”。

　　根据试点方案，凡是在试点开始后才参加工作的职工被称为“新人”，他们将建立并拥有真正意义上“做实”的个人账户；在试点前已建立个人账户但尚未退休的被称为“中人”，他们都拥有已累计了不同年限的个人账户养老金，但账户中的资金与统筹资金混在一起并被挪用，只是从试点启动起，才开始拥有不能被挪用、实实在在的养老金。

　　这部分“中人”中，有一部分在1993年建立个人账户之前就已参加工作。由于此前国家并未给他们建立个人账户，从其参加工作至1993年建立个人账户的年限内，国家将视同他们此段时间内养老金已缴纳，期间的养老金在退休时将根据相应的工资水平补足发放。

　　这就是说，辽宁是以试点时间作为分水岭，对“新人”与“中人”进行划分。

　　据了解，在三年试点中，因为个人账户的资金不能再被挪用，当期统筹部分的资金不足以发放养老金。为了弥补当期支付形成的支出缺口，国家和地方财政分别承担了缺口部分的75%和25%，以此比例进行补贴。

　　与此同时，为了鼓励人们做实自己的个人账户，试点中还调整了基本养老金的计发办法。职工达到法定退休年龄且个人缴费年限满15年的，基础养老金月标准为职工退休时全省上年度职工月平均工资的20%；缴费年限超过15年的，每超过一年增发全省上年度职工月平均工资的0.6%，总体水平控制在30%左右。

　　“试点工作是成功的。三年时间，个人账户做实的规模已达111亿元。”劳动和社会保障部一位全程参与试点工作的官员评价说。

　　试点扩大

　　辽宁省社保试点取得初步成效后，同处东北老工业基地的吉、黑两省，今年下半年也开始了同样改革内容的社保体系试点工作。此次吉、黑两省的社保试点将至2005年底结束。

　　作为此次试点的重要内容之一，吉、黑两省与辽宁试点的略微差异之处，将是分步做实个人账户规模，并通过政策提高参保者缴费积极性。

　　据悉，吉、黑两省养老保险个人账户规模虽然也由11%调整为8%，但先从5%起步做实。和当初辽宁试点一样，做实个人账户，就意味着即使统筹资金收不抵支，也不允许挪用个人账户。为此，国家与地方财政将对统筹资金缺口予以补贴，补贴比例和辽宁一样，都是国家财政补贴75%，地方财政补贴25%。

　　试点结束后，东北三省和其他将陆续推广个人账户试点的省份，中央和地方还会根据各地情况，继续对当期支付形成的支出缺口进行补贴。

　　“今后补贴的比例将根据各省具体情况制定，但目前还没有最后定论。但只要统筹资金发放有收不抵支的情况，各级财政都会实行补贴。”这位官员告诉记者。

　　劳动和社会保障部社会保险事业管理中心主任孟昭喜告诉记者，以去年为例，中央财政就拿出了474亿元的资金补助中西部25个地区养老金的发放，而同期地方财政拿出50多亿元的资金用于发放。“这种补助力度，中央政府已经承诺，在今后一个时期内不会降低。就是说每年的补助，还要维持在500亿元左右。”他说。

　　能否保值增值

　　“做实个人账户”是试点的重点内容。此外，个人账户做实之后资金的保值增值问题同样受人关注。

　　针对社保资金投资运营回报率的问题，劳动和社会保障部社会保险事业管理中心主任孟昭喜表示，现在有两笔资金用于各种渠道、各种方式的投资运营，实现社保资金的保值增值。一笔是全国社会保障基金理事会管理的1400多亿元的储备性的社会保障资金；另一笔资金，就是在东北完善社会保障体系试点中做实的个人账户的资金。

　　孟昭喜说，国家对东北试点中个人账户中资金的管理和投资运营，总的原则是，在确保资金安全的基础上，要同时购买国债、存银行，以及在条件成熟时扩大其投资渠道，实现保值增值。

　　而据一位曾参与辽宁社保试点的官员透露，辽宁试点直到2002年底才解决个人账户养老金的投资政策，并购买了20亿元的定向募集债券。在此之前，辽宁社保机构对外公布，第一年收益为1.88亿元，但这只是一年定期存款扣掉利息税后的结果。若扣除其他损耗，实际收益只有1.77亿元。“由于此前社保基金一直没有投资而趴在银行里，个人账户的收益还不如银行存款高，造成了很大的隐性亏损。”

　　2003年，辽宁省社保试点中做实的个人账户资金才不仅用于存银行，还购买了一部分国债，同时还有一部分和银行实行协议存款。“总体来看，2003年下半年的运营收益为2.58%，高于银行同期存款利率。” 社保部基金监督司一位官员透露。

　　吉、黑两省“做实”的比例不同，“做实”的规模也不一样。黑龙江省社保厅副厅长梁席民告诉《财经》，按照吉、黑两省的总体参保人数，“做实”后的个人账户规模每年将在60亿至80亿元之间。据黑龙江社保厅官员解释，中央财政为支持做实个人账户5%，按75%的比例，补贴了其中的3.75%。因此，在试点期间形成的个人账户资金中， 3.75%将交由国家社保理事会运作，其余由地方财政补助的1.25%交由当地社保部门运作。

　　有关官员认为，“是否做实个人账户是路径选择的问题，而做实账户后是否有收益，是这个制度能否发展和判断改革成败的关键。”

　　催生制度

　　据了解，东三省社会保障新型模式有望明年在全国范围内推行。为了让东北三省试点的重要成果之一“做实个人账户”等有关方案更具指导性，劳动和社会保障部目前正制定《养老保险个人账户基金管理暂行办法》（以下简称《办法》）。

　　据了解，该《办法》目前已纳入劳动和社会保障部本年的立法计划里，针对该《办法》的内部征求意见工作也已在部内初步完成，接下来将进一步听取相关部委的意见。

　　据一位参与《办法》制定的官员透露，《办法》的核心内容是“三个统一”：一是统一基金的治理结构，健全管理体制和机制；二是统一基金的投资政策，即不论养老基金委托给谁，在投资渠道上，国家社保理事会和地方社保机构均是平等的；三是统一基金投资的评估标准。

　　这位官员表示，“做实个人账户”在全国推行后，将会进一步借鉴吉、黑两省的经验，内容概括起来是“分步做实，分段做实”。

　　据了解，国家对经济发达省市将不会给予补贴，各省市将自费做实；而中西部地区国家将以补贴的形式鼓励做实。其中，所谓“分步做实”，是指不一步到位做成8%，而将参照吉、黑两省的模式，先做实5%，将来再逐步做到8%；而“分段做实”，也与东三省的操作方式一样，均从各省正式开始改革的日期开始做实，此前亏空和被挪用的个人账户部分，暂时搁置起来。“以前的历史旧账先不管，从当前开始做实，财政压力小一些，有助于改革的推进。”这位官员说。

　　其实，《办法》最初的雏形，在三年前辽宁试点时就已形成。当时有关部门认为，仅为一个省而专门发布《办法》“不太合适”，但《办法》的实质内容已在辽宁省做了三年。今后不管是什么模式，在哪个地区，个人账户的运行都将通过这个制度安排来进行，这对中国的社保体系的建设意义重大。