英美洪水保险体制比较

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英美洪水保险体制比较

模式选择

　　英国的洪水保险模式是以市场化为基础，政府不参与承担风险，私营保险业自愿地将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内，业主可以自愿在市场上选择保险公司投保，保险公司通过再保险进一步分散风险。而美国采用的全国洪水保险计划(以下简称ＮＦＩＰ)实质上是一个由法律确立的、全国性的保险集合，它向民众签发单独的洪水保单，由政府部门进行管理和资金运作———ＮＦＩＰ由联邦紧急事务管理局的减灾部管理，其资金由全国洪水保险基金负责积累。尽管一般而言，ＮＦＩＰ的经费和赔付资金来源只是所收取的保费，但在损失超过历史平均水平时，ＮＦＩＰ有权向财政部借用不超过１５亿美元的有息贷款，国会也可能会提供特别拨款，这其实就意味着国家参与承担风险。另外，ＮＦＩＰ还有“法定洪水保险购买要求”。例如，如果某一社区在被确认为洪泛区之后一定时期内仍未加入ＮＦＩＰ，联邦机构将不会向在该社区收购或修建建筑物的活动提供任何财政支持，也不会提供某些灾难援助。另外，联邦机构和参加联邦保险或由联邦监管的借贷机构在向ＮＦＩＰ承保社区的指定特别洪水风险区内的收购或建筑行为提供资金或贷款时，必须要求其拥有洪水保险。这就使得美国的洪水保险带有一定的强制性色彩。

　　值得讨论的是，一般标准商业财产险保单都将洪水等巨灾风险作为除外责任，只是用附加险、特约险的形式承保，或者干脆由国家承担风险。但为什么英国保险业会将洪水风险列入标准保单的承保范围呢?

　　１９５３年初，暴风雨在英格兰东部造成严重损失，此后，英国政府建立了泰晤士河防护栏等很多海岸防御工程，并承诺继续建立有效的洪水防御设施，从而有望将保险损失控制在可以承受的范围内。英国保险业认为，在标准保单中承保洪水风险，有助于在更为广泛的保险集合中分散风险，从而可以将保险成本保持在尽可能低的水平上，所以开始提供洪水保险。

　　英国是世界上最古老的保险市场，当时已经积累了相当丰富的承保经验，各种专业技术和管理手段十分发达，承保力量雄厚，是世界再保险市场的中心之一，竞争也比较有序，这也为洪水的市场保险机制能够在英国有效运行提供了必要的保证。而英国是亚当·斯密的故乡，从传统上就认为市场体制是有效的，保守的习性和传统的影响使得通过市场机制承保洪水风险似乎成为一种必然。

　　如果说选择市场化的洪水保险体制是因为英国的市场机制、保险和再保险体系十分发达的话，那么，具备同样条件的美国又为什么会选择由国家来承担风险呢?２０世纪２０年代和３０年代，美国发生了多起河水泛滥灾害，此后就一直在探讨洪水保险的可行性和具体模式，但是直到５０年代后期，由于认为数据积累及技术方面的原因，私人保险业无法厘定出与实际风险水平相匹配的精算费率，而洪水风险又属于巨灾的范畴，商业保险难以同时提供可以接受的价格水平并获得合理的利润，所以联邦政府决定介入，并通过《１９６８年美国洪水保险法》制定了ＮＦＩＰ。美国的这种以政府承担风险为特征之一的洪水保险体制与凯恩斯主义在美国的一度盛行及美国的政治体制不无关系。

　　政府的角色

　　英美两国都是市场经济国家，政府不会过多地介入市场力所能及的事务范围，但是它们都认为政府是有效地公共品提供者，所以两国政府都积极从事洪水防御工程、洪灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关公共品的提供，而且都会在发生特大灾害后为贫困的或承受特大灾害的社会成员提供必要的、适当的和部分的灾后救济。

　　美国联邦政府在ＮＦＩＰ中的介入程度较高，这自然是由其制度安排上的原因决定的。联邦政府部门不仅负责ＮＦＩＰ的管理，而且还制定并实施相关法规、条例，促进风险控制措施的实施和洪水保险的购买。特别值得注意的是，尽管美国联邦政府是洪水风险的承担者，但是其承担风险的程度也是有严格限制的———联邦政府只是在必要的时候通过有息贷款或特别拨款的形式为ＮＦＩＰ提供资金，一般而言，ＮＦＩＰ都是“自支持”的，也就是说，其运作所需的资金全部来自于收取的保费，从而不会给纳税人造成负担，在大灾的年份也不会严重地削弱国民经济。

　　在使用市场体制应对洪水风险的英国，政府也必须与私人保险业保持建设性的伙伴关系，这种关系对于保证洪水保险的供给至关重要：私人保险业之所以愿意提供洪水保险，最直接的原因是英国政府承诺并确实修建了一系列洪水防御设施，使得洪水风险在英国具有了一定的可保性。但是，防御设施却使得英国海岸地区和洪水平原的发展加速，导致人口和财产更为集中；洪水平原上的发展减少了蓄洪和行洪的空间，并增加了洪水的流速和水位可能达到的最高线，而排水系统、硬件设施(例如公路和停车场)的建设也大大增加了雨水进入河道的速度。更为严重的是，近年来气候变暖导致海平面升高、降雨量和降雨频率大幅增加。２０００年秋，英国的降雨量达到２７０多年以来的最高水平，南部的所有河流水位猛涨，７００多个市镇被淹，保险损失高达１３亿英镑。这次洪水使得保险业意识到，洪泛区的不当发展和防御设施的建设不力，大大增加了内河泛洪的可能性和损失的严重性，很多财产因此失去了可保性。但是鉴于市场需求十分强烈，英国保险人协会于２００２年９月２５日公布了《洪水保险供给准则》，并表示，只有政府根据其制定的具体标准(设定的防洪设施最低标准是能承受７５年一遇的洪水)和计划改进防洪设施，并及时提供有关风险水平和改建项目的准确信息，才会继续为家庭和小企业提供洪水保障。值得注意的是，尽管洪水的频率和损失都在增加，一些地区的保费水平也随之上升，但是，英国家庭财产保险市场仍然保持了高度的竞争性，对消费者而言依然是成本较低的。与１９９４年相比，英国２００２年的家庭财产保险平均成本没有发生显著改变，而且，如果用真实指标衡量，这一成本还有显著下降，洪水保险的参保率也达到了８０％左右。这可以说是英国洪水保险体制最大的成功之处。

　　保险运作机制安排

　　从保险机制的安排来看，英美两国洪水保险体制有很多共同的特征。

　　首先，在承保范围方面，两国的洪水保险都是以居民住宅和家庭财产为重心，小企业也被纳入承保对象的范围，这主要是因为家庭和小企业在洪水这类巨灾风险面前更为脆弱，以其他方式融资或采用其他风险融资技术的能力较差，他们对可支付的、容易获得的洪水保险的需求也更大。

　　其次，在保单定价上，两国的洪水保险基本上都是严格按照标的实际风险水平收取完全的精算费率(美国的ＮＦＩＰ会对早期在不充分了解洪水风险的情况下修建的房屋提供补贴费率，大约相当于完全精算费率的３５％—４０％)，财产所处地区、建筑物的类型、用途与结构等等因素都会直接影响费率的高低。当然，由于英国将洪水风险纳入了标准保单的承保范围，所以洪水保险的成本是很难识别的。利用完善的精算技术和核保技术厘定与标的风险水平相匹配的费率，不仅可以保证费率的充足性，进而保证保险体系的偿付能力，而且可以体现公平合理的原则，有利于加强防灾减损的动力，并在某种程度上规避逆选择。

　　第三，在洪水保单的销售和服务上，私人保险业发挥着非常重要的作用。当然，英国采用市场机制来承保洪水风险，保单的销售和服务当然是通过直接保险公司的分销网络完成；而由政府管理的美国ＮＦＩＰ也使用参加自承保计划的私营保险公司或具有特定资格的代理人和经纪人进行保单的销售与服务。保险业发达的营销渠道、丰富的管理经验和高度的专业性在很大程度上促进了洪水保险的销售，也有助于提高保单服务的质量。

　　最后，也是非常关键的一点，工程性的防灾减损措施在两国的洪水保险体制中都扮演着至关重要的角色。就工程性防灾减损措施而言，美国ＮＦＩＰ将灾害区域的管理与风险图的绘制作为其体制本身的组成部分，并规定，只有社区采取并实施旨在减轻未来洪水灾害的洪泛区管理措施，才可以加入ＮＦＩＰ；在英国，只有某地区有达到特定标准的防御工程措施或积极推进防御工程改进计划，各商业保险公司才会在该地区的家庭财产保险和小企业保单中包含洪水保障。

　　当然，由于体制上的不同，英美两国的洪水保险运作机制安排上也存在着很多差别。例如，由于英国采用市场化的洪水保险，其资金来源当然就限于所收取的保费、投资所得以及再保险的赔付，对再保险的依赖性非常强，所以英国的《洪水保险供给准则》中明确提到，如果有再保险的退出，就会对洪水保险的供给进行调整；而虽然美国ＮＦＩＰ最主要的资金来源也是保费和投资所得，政府只会在特别情况下视具体情形提供有息贷款或特别拨款，但是由于有政府作为风险的承担者，再保险在ＮＦＩＰ中的重要性就要弱得多。另外，在英国，市场化的机制保证了保险人与投保人之间的选择是双向的，所以英国保险人可以通过个案核保来将逆选择风险控制在可以接受的范围内；而在美国的ＮＦＩＰ下，只要业主位于参保社区，其提出的投保申请就不会遭到拒绝，这就意味着ＮＦＩＰ与投保人之间的选择是单向的，没有实行个案核保的可能，从而使得ＮＦＩＰ暴露在严重的逆选择风险之下，所以ＮＦＩＰ规定，在通常情况下，投保人完成投保申请并缴纳保费后，需要经过５—３０天的等待期，保障才会生效(例外情形除外)，以期规避逆选择。

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