关于湖北省城镇企业职工基本养老保险扩面和关系接续工作的调查报告

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关于湖北省城镇企业职工基本养老保险扩面和关系接续工作的调查报告

                                               湖北省社保  湖北省社保

                                                  ２００２年１２月

　　国务院《社会保险费征缴暂行条例》颁布以来，为增强养老保险基金支撑能力，巩固“两个确保”，我省将扩大城镇企业职工基本养老保险覆盖面、接续养老保险关系等作为经办业务工作的重点，切实维护了职工的合法权益，也为全省社会稳定、企业改革和经济发展创造了宽松和谐的外部环境。为全面掌握养老保险工作现状，今年，我省集中组织开展了一次综合性调研活动，重点对养老保险扩面、关系接续工作进行了深入的调查研究。现将我省养老保险扩面、关系接续工作情况、存在问题及建议报告如下：
　　一、我省基本养老保险的现状
　　（一）基本情况
　　1、参保情况。截止2002年6月底，全省基本养老保险参保人数422.88万人，其中：国有企业参保人数308.83万人，集体企业参保人数75.5万人，港澳台及外商投资企业参保人数7.19万人，其它企业参保人数35.36万人，个体及其它参保人数40.26万人。参保总人数比去年同期的442.55万人，减少19.67 万人，比2001年底的428.89万人减少6.01万人。实际缴费人数360.18万人，比去年同期380.11万人减少20.93万人，比2001年底412.65万人减少52.47万人。实际缴费人数占参保人数的85.17%。
　　2、扩面及养老保险关系接续情况。近三年多来，全省累计扩面新增参保职工79.3万人，其中：国有企业新增25万人，占31.5 %；集体企业新增20.33万人，占25.6%；外资投资及港澳台商投资企业新增2.67人，占3.4%；机关事业单位新增5.43万人，占6.8%；其它企业新增11.48万人，占14.5%。至2002年6月底，全省养老保险中断缴费人数74万人。
　　从以上情况可以看出，我省养老保险扩面、关系接续工作普遍面临“一增一减”的问题，即中断缴费人数逐年增加，实际缴费人数逐年减少，其主要原因如下：
　　一是企业破产后资产一时不能变现，难以对职工进行清偿，其养老保险关系只能暂时保留，使原已参保的部分破产企业职工不得不中断缴费。
二是由于我省属于老重工业基地，体制性、结构性矛盾突出，部分特困企业无力为职工缴纳养老保险费。
三是县域经济主要以粮食、供销、商贸等流通性企业为主，由于近几年来国家粮食体制改革和流通体制改革，使县域企业经济受冲击大，8%目前为超过8%的企业，因亏损而关闭，无力继续为职工缴纳养老保险费。
四是一些停产但未宣告破产的企业，其职工养老保险无人进行管理，也使部分职工的养老保险难以接续。
五是部分在工商部门注册成立的经济实体，因不能适应政策、经济环境等变化而名存实亡，其职工无法继续缴费。
六是与企业解除、终止劳动关系的部分自谋职业者，受经济收入的制约，家庭困难，无力缴纳养老保险费。
经过调查，几组数据能基本说明情况。截止2002年6月底，黄石、荆州沙市区等五市（县、区）实有参保职工30.17万人，缴费职工25.59万人，分别比上年末减少2.7%和5.5%。断保职工达4.58万人，占参保职工的15.18%，其中：黄石市本级占6.2%、沙市区占40％、监利县占19.2%、松滋市占49％，洪湖市占25％。断保人员的构成：一是由于企业破产、改制、资产重组等原因，职工解除劳动关系或辞职而中断缴费。如洪湖市断保职工6129人中，有48家企业破产，涉及职工2916人，占该市断保人数的47.6%；松滋市断保职工12266人，其中涉及34家破产企业职工1587人。二是由于“下岗向失业并轨”，相当一部分职工与企业解除劳动关系，走出“再就业”中心，由于生活困难或对社会保险缺乏认识等原因，未及时接续社会保险关系，形成新的断保。三是有些改制、破产、关闭企业临近退休年龄的职工，办理了预缴五年保险费，目前已退出实缴人员统计口径。如松滋市有1303名职工预缴保险费到本人退休时止，占其停保人员的10.6%。四是个体、私营企业的养老保险在目前尚无强有力的措施限定他们参保，这部分人员断保人数也在增多，如今年监利县57名参保个体工商户中有26户断保，占其个体户参保人数的45.6%。
　　（二）存在的主要问题及原因分析
　　近年来，我省养老保险扩面、关系接续工作虽然取得了一定成绩，但由于种种原因，仍存在不少困难和问题。据调查，二季度全省养老保险续保率为24 %，流失率为5.7%；私营企业参保人数仅有2.57万人，覆盖率仅为3.6 %；港澳台及外商投资企业参保人数7.19万人。从调查情况看主要有以下几个方面问题：
　　1、扩面工作困难重重。
　　（1）法制不健全,手段不硬。我省国有企业已基本全覆盖,无力缴费的集体企业进低保,扩面的对象主要是私营、个体经济从业人员。《条例》对个体经济没有强制要求，少数地方政府以“改善投资环境、招商引资、发展经济”为由，擅自向三资企业承诺可以不参加养老保险，并减免养老保险费。二是部分三资企业、私营企业为追求利润最大化而牺牲职工的合法利益，不参加养老保险，或只为城镇职工投保，不为农民工投保；或只为业务骨干投保，不为普通员工投保。部分个体工商户甚至认为缴纳养老保险费是乱收费，有抵触情绪。
　　（2）困难企业缴费难，想参保而难以纳入。困难企业特别是困难集体企业、农恳企业参保呼声很高。据调查，集体企业包括国有大中型企业所属的三产集体企业，有10万左右未纳入养老保险统筹范围，但这些企业绝大多数经营非常困难，基本上无力缴费。各地考虑到养老保险基金支付能力和财政压力，在困难企业参保问题上，非常谨慎。对长期停产、没有缴费能力的集体企业，按国发[2000]8号文件规定，直接进入城镇低保。我省农垦企业有37.2万在职职工和17.5万离退休人员，人数多，情况复杂，缴费能力不足，退休人员负担重，国家政策也不明确。据测算，如将农垦企业职工全部纳入，每年只能征缴养老保险费4.03亿元，支付额则高达7.8亿元，年收支缺口将达3.78亿元，目前多数地方仍在试点探索，大部分暂未纳入。
　　（3）待遇差距过大，应扩而不愿意进。信用社等单位原实行的是事业单位的退休政策，企业与事业单位的养老保险待遇差距过大。我们多次要求信用社3万多人尽快参加养老保险，但信用社提出要享受原行业政策，即原离退休人员待遇按事业单位政策继续执行，新离退休人员实行5年过渡，这与国家和省政策明显不符，因此信用社迟迟未参保。
　　（4）私营企业扩面难。一是私营企业从业人员构成情况复杂，一部分从业人员原单位仍在为其申报缴纳养老保险费（包括不少业主本人），另一部分从业人员是离退休后被业主聘用，还有一部分从业人员是城镇待业居民和进城打工的农民；二是由于私营企业，人员流动性强，业主未与从业人员签订劳动合同，造成从业人员身份难以确认；三是私营企业中“皮包”公司较多，没有固定经营场所，登记注册地点多为宾馆、招待所，等社保经办机构工作人员上门时早已人去楼空；有的是同一班人员，挂几个公司的招牌，造成参保难的情况；五是费率不统一。如武汉市企业费率+个人费率为29%，个体户费率为20%，许多私企老板认为按企业为职工缴纳的费率太高，愿把钱给职工个人，在个人窗口按20%缴，由于费率不统一，也给市、区企业的扩面带来障碍。在同一个城区内，市级企业和区属企业形成交叉。如荆州市的沙市区负担较重，企业都不愿在区内参保。
　　2、养老保险关系接续工作有待进一步完善。
　　伴随企业改组改制工作的深入，社会保险特别是改制企业养老保险工作，逐渐出现了一些新的问题。一是由于企业改制形式不一，参保主体相应发生变化，参保人员身份流向多元化，养老保险关系错综复杂。二是隐性失业显性化，下岗、失业人员迅速增加，与之相对应的是缴费人员的减少，难以征收养老保险费，导致基金抗风险能力下降。三是不同形式的改制企业，其分流的措施各异，下岗人员流向也千差万别，而在企业改制过程中，没有与之相适应的参保方法和基金收缴措施，养老保险管理不够规范。
　　（1）特殊困难，无力缴费型。由于经济方面的原因，一些破产企业职工，因家庭经济困难，生活来源无着落，确实无能力缴纳养老保险费，从而中断缴费。
　　（2）养老保险意识淡薄，不愿续保型。部分下岗职工在与企业“买断”后，一直未主动续接养老保险关系，特别是一些35岁以下的参保人员，认为自己距法定退休年龄还远，现在花钱缴纳养老保险费不划算，养老保险问题以后再考虑。
　　（3）参保缴费时间较长，理所当然享受待遇型。部分已缴纳养老保险费满15年的企业职工，与企业“买断”后，一直不愿续保。他们认为自己连续缴费年限已经满15年，今后达到法定退休年龄，办理退休手续时就能按政策每月享受退休待遇，不论多少，每月都有，就算不续保也有一定保障，因而中断缴费。
　　（4）非正规性就业流动性很强，关系难以转移和接续。加之成批量关系接续由于受基金紧缺的影响，个别地区不愿接收异地转入职工养老保险关系，致使接续工作成效不明显。
　　（5）养老保险费实行地税部门征缴后，环节增多，程序复杂，手续繁琐，缴费人员每次跑几个部门，挫伤其参保缴费积极性。而且由于缴费单据不能及时传递到位，无法及时记帐，致使一些工作不能及时办理，如参保人员办理转移手续时申报缴费后，由于缴费税票未到不能及时为其办理相关手续。
　　 3、社会保险管理体制亟需理顺。
　　目前，对社会保险五大险种的管理，基本上是各自为阵，存在不少弊端：一是影响扩面工作进展。五险分立的局面影响了登记工作的衔接，阻碍了扩面进程。二是缴费基数难以统一。由于五险分立，企业申报职工养老、医疗、失业保险缴费基数不一，企业申报的医疗保险基数最高，基数最低的是失业保险，存在缴费基数不实的情况。三是信息无法共享，养老、医疗、失业保险经办机构没有建立资源共享的信息平台，无法及时掌握解除劳动关系的情况，给跟踪管理带来种种困难。
　　4、养老保险立法滞后的问题。
　　我国的养老保险制度改革已经10多年了，主要是靠行政管理，国务院及有关部门也分别制定了一些规定，但至今没有一部全国性的法律出台。立法滞后使养老保险工作的开展处于被动局面，工作力度不够，特别是要将养老保险扩大到个体、私营、外资企业等非国有企业，阻力很大。而且，由于没有法律可依，养老保险机构与企业及参保人员的纠纷主要通过协商办法解决，或者借助政府有关部门的行政力量，而不能法律的强制力进行解决，大大削弱了工作的力度。
　　二、我省扩面、养老保险关系接续工作的主要做法和经验
　　近三年来，为努力提高基金支撑能力，在扩大覆盖面及保险关系接续工作方面，采取了一系列强有力的措施，其主要做法和经验是：
　　1、领导重视。一是政府推动，一把手亲自抓。省政府成立了社会保险扩面工作领导小组，亲自抓养老保险扩面工作。近几年，省委、省政府先后召开省委扩大会、政府常务会、省长办公会和全省劳动和社会保障工作会议等20余次，研究解决企业改革不同阶段养老保险扩面、接续工作中存在的新矛盾、新问题。二是明确责任，实行目标责任制。我省连续四年将养老保险扩面、关系接续等主要工作纳入政府目标考核体系，层层签订目标责任状，并及时分解省政府确定的目标任务，下发到地市，做到任务到岗、责任到人，一级抓一级，层层抓落实。三是成立专班，整体联动促扩面。省政府成立扩面工作领导小组，由省劳动和社会保障厅、省财政厅、省地税局、省建设厅、省公安厅等共同参与，形成整体联动促扩面的工作局面。以黄石市为例，8月份该市劳动保障部门会同地税、财政、经贸、工商、统计、银行等7个部门，抽调45名工作人员，组成了13个工作小组，深入到全市所有用人单位，开展扩面工作，取得了良好效果，新增参保职工7000人。
　　2、政策引导。为做好养老保险扩面、关系接续工作，省政府在调查研究的基础上，出台了《湖北省三资企业、私营企业、个体经济从业人员参加基本养老保险的规定》（省政府152号令）、《关于成立社会保险扩面征缴工作领导小组的通知》（鄂政办发[2002]44 号）、《湖北省社会保险费征缴管理办法》（省政府令230号）、《湖北省关于社会保险若干事项的规定》（省政府令第231号）、《湖北省社会保险基金收支管理暂行办法》（省政府令第232号），对扩面范围、对象、补缴办法、人员清理、待遇标准等问题作出了明确规定。同时，还下发了《关于企业改制中养老保险有关问题的处理意见》（鄂劳社办[2001]232号）、《关于职工与用人单位解除或终止劳动合同后社会保险关系接续有关问题的通知》（鄂劳社办[2002]29号）、《关于认真做好省直属统筹企业职工基本养老保险接续工作的通知》（鄂劳社办[2002]149号）等十多个政策性文件，积极引导企业在改组、改制过程中，做好下岗分流职工养老保险关系接续工作。如江汉石油一次性分流人员达17453人，通过政策引导，养老保险保险关系接续率达91.8%。各地纷纷反映，正是由于以上政策出台及时，并且具有较强的指导性和操作性，有效地推动了国企改革，维护了职工合法权益和社会稳定。
　　3、规范管理。一是在政策规定上实行分类处理，距法定退休年龄5年以上10年以内人员，实行协议缴费方式；距法定退休年龄5年以内的人员，实行内部退养办法，由原单位一次性预缴到法定退休年龄的养老保险费，或是由改组后的企业按月缴纳其养老保险费；自谋职业人员主要采取比照城镇个体工商户的办法，接续养老保险关系；重新就业人员则由新的用人单位为其继续缴纳养老保险费；中断缴费人员，则实行降低其养老待遇的办法，通过多种方式，引导职工继续缴纳养老保险费。二是企业和职工解除劳动关系时，必须按规定打印《职工养老保险关系接续通知单》，告知职工其历年缴费情况和接续养老保险的途径和办法。一些地市还根据不同的参保对象、明确不同的缴费方法、制订灵活缴费政策，采取降低“门槛”、放宽条件等手段，吸引自谋职业人员续保，使一批原破产企业、改制企业断保人员，由原先的要求退保到主动续保、不愿续保到自愿投保、拖欠保费到补缴欠费，带动了自谋职业人员的缴费积极性。三是开设个人缴费窗口，设立政策咨询台，张贴接续政策，开通语音查询电话，上门为参保对象服务，简化缴费程序实行了申报、核定、缴费“一站式”办公，方便企业登记申报和职工个人参保缴费，提高了服务质量。如原湖北省大广山铁矿，1993年前职工已参保缴费，1994年该矿停产所有职工停保，2001年8月，黄石市养老保险经办机构对该矿230名职工逐一审查，在查清1993年前缴费情况后，通过为230名职工补建个人帐户，使这部分职工养老保险关系顺利接续。
　　4、机制约束。随着社会保险费移交地税部门征收，扩征分离，形成了新的约束机制。一是劳动保障部门与地税、银行、财政等部门互相约束，促进了扩面、关系接续工作的深入开展。二是劳动保障部门内部也形成新的约束机制，经办机构、就业、仲裁、工资等机构及时通报企业改组改制、职工与企业解除劳动关系、再就业、参保缴费等信息，共同做好扩面和关系接续工作。
　　三、几点建议
　　随着企业改组改制的不断深入，养老保险基金支付压力的加大，养老保险扩面、关系接续工作任务仍然十分繁重，影响着养老保险事业的健康发展。为此，提出如下建议：
　　1、健全法制。《劳动法》是保护劳动者权益的根本大法，它需要一系列配套子法，使之进一步完善。养老保险改革十余年来，虽然大家都知道它具有强制性，但对企业种种违规侵权行为，无论是养老保险经办机构，还是职工本人都无可奈何。因此，国家必须加快《社会保险法》的立法步伐，将养老保险工作纳入法制化管理轨道。
　　2、健全体制。养老保险是政府行为，关系到全社会的利益，国家应尽快健全体制，树立养老保险的权威和形象。一是实行垂直管理，省以下经办机构实行上级经办机构和同级政府双重领导，以省级经办机构垂直领导为主的管理体制；二是“五保合一”，社会保险经办机构名称及隶属关系应全国统一，并统一社会保险缴费基数；三是对按政策规定应由企业缴纳的养老保险费应尽快实行“费改税”。
　　3、完善机制。在扩面、关系接续工作中，可以采取奖罚办法，建立养老保险利益律动机制，实行养老保险互动管理。一方面，建立地方风险机制，促使各地社保经办机构自觉增强基金实力，提高抗御风险的能力，最大限度地扩大养老保险覆盖面。另一方面，建立缴费约束机制，促使参保者依法参保，自觉缴费，据实缴费，从而强化权利与义务对等的原则。
　　4、政策配套。一是国家应尽快出台农垦企业参保政策。我省是全国第三大垦区，截止目前，农垦企业有37.2万在职职工和17.5万离退休人员，如果纳入社保，当期年收支缺口将达3.78亿元，负担很重，建议国家在这方面给予倾斜政策；二是出台流动人员待遇付支付形式。目前城市有大量农民工，其就业非常不稳定，建议制订更为灵活细致的管理办法，吸引这部分人员参保。三是在机关事业单位与企业职工转移方面，虽然出台了劳社部发[2001]13号文，但机关事业单位基金转移、个人帐户建立方面没有明确政策规定，给具体操作带来困难，应尽快制订相关政策。四是建议在接续养老保险问题上，要强调强制性，淡化自愿原则，或者对其是否具备缴费能力的条件作出界定划分，以便操作。
　　5、夯实基础。一是加快建立社会保险关系信息库。在流动人员日益增多、工作岗位变换日益频繁的情况下，劳动者社会保险关系的变动、接续和管理的工作量越来越大，因此，要建立地市一级社会保险关系信息库，逐步实现社会保险关系信息库省市间的联网与信息共享，从而最终实现全国社会保险关系信息互联互通。二是通过设置“养老保险个人服务窗口”，建立养老保险关系管理中心等措施，简化参保程序，改进服务手段。设立可以直接接待和受理流动人员参保的“个人缴费窗口”，使流动人员参保、缴费、转移和接续养老保险关系更加方便、省时、快捷。三是研制全国通用的社会保险登记、缴费记录表、卡。在已有的“基本养老保险关系接续卡”等基础上，研制全国通用的社会保险登记、缴费记录表、卡，使流动人员或用人单位，不论在哪个城市、哪个企业，只办理一次社会保险登记，保险关系随时、随处可以接续。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　四是理顺劳动关系，完善就业制度，尽快规范劳动合同管理。五是强化宣传，提高职工维权意识，有针对性地找准宣传工作的突破口，只有参保人员对各项政策真正弄懂、弄通，他们才能由被动参保变为主动参保。

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