谈谈养老保险保障对象定位问题

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谈谈养老保险保障对象定位问题

我国的养老保险制度，在从试点到全面推广实施的近二十年中，一直将保障对象定位在全部退休人员的范围，职工无论何种原因退休，都由社会养老保险提供生活保障。这种定位方法，虽然在养老保险制度的早期启动中，起到了一定的推动作用，但保障对象过于宽泛，不符合社会养老保险制度的基本要求，在实践中的弊端也是显而易见的。因此，重新定位社会养老保障对象十分必要。

　　养老保险？退休保险？——现行定位有弊端

　　将全体退休人员作为社会养老保险的保障对象，不仅有悖于社会养老保险的基本原则，而且还阻碍着社会养老保险事业的健康发展，其具体表现有以下几个方面：

　　1、不符合养老保险基本目标

　　所谓养老保险，是指劳动者因年老丧失劳动能力后，从政府和社会获得物质帮助和服务的社会保险制度。其根本目的是为了保障劳动者进入老年期后的基本生活，具体保障对象是丧失劳动能力的老年劳动者。被保障对象的突出特点体现在一个“老”字上。这里所谓的“老”是从劳动者生理年龄的角度进行定义的。我国一般把60岁作为“老”的标志。我国职工退休制度大致分为两类：第一类是正常退休，就是符合年满60岁（男性）的条件退休的人员。第二类是非正常退休或叫“提前退休”，这类人员不符合第一类的年龄条件，但根据其自身健康状况、所从事职业的劳动强度及有害程度可以办理提前退休，提前的年龄幅度一般在5年以上10年以下。显然，提前退休的人员不属于“老”的范畴。因此，把全部退休人员确定为养老的保障对象，不能充分体现养老保障对象本身固有的特色——“老”，与社会养老保险的基本保障目标不相符合。这样定位养老保障对象，实质上是把养老保险混淆为“退休保险”。

　　2、不符合权利与义务相统一的原则

　　参保单位和职工在所尽缴费义务同等的条件下，享受同等的养老保障权益，是社会养老保险权利与义务相统一原则的基本要求。国家制定职工提前退休制度，是出于对劳动者身体健康的保护，是完全应该和必要的。但是，把提前退休的人员纳入养老保障的范围，则不符合这一原则要求，对参保职工和参保企事业单位都有失公平。

　　首先，就职工而言，按我国现行退休制度的规定，劳动者有的50岁就可以退休，有的则年满60岁才能退休。劳动者退休前缴纳保险费，退休后不再缴纳保险费，且退休后都可以从社会保障部门领取“养老金”，于是出现一种奇怪的现象：劳动者在年龄、参加保险时间、寿命等条件相同时，50岁退休者比60岁退休者，不仅少缴纳10年保险费，而且还多享受10年的“养老金”。这里的不公平是显而易见的。

　　其次，从企事业单位方面来看，按照我国现行退休制度的规定，一般企业职工60岁退休，特殊（有害有毒高温高空等）企业职工55岁退休。在退休人员的基本生活都由社会养老保险提供保障的情况下，就形成了一般企业必须为职工缴纳保险费到年满60岁，才能把职工推向社会养老，特殊企业则可以在为职工少缴纳5年保险费的情况下，反而可以提前5年把职工推向社会养老的不公平现象。这实质上是赋予了特殊企业在职工养老方面的一种特权。

　　所以，现行养老保障对象定位与社会养老保险的权利义务统一原则相背离。

　　3、不利于企业间的公平竞争

　　将退休人员全部纳入社会养老保障的范畴，在企业间引发的不公平现象，不仅表现在上述的职工养老权益方面，而且还表现在市场的竞争方面。特殊企业与一般企业相比职工可以提前5年退休，这在劳动力开发利用的角度来说，意味着同一劳动力资源，一般企业需要40年才能开采使用完毕，而特殊企业在35年内就开采使用完毕了，这是特殊企业对劳动力资源的超速开采或过度开采。在社会养老保险条件下，企业为职工缴纳的保险费是企业成本的构成部分，特殊企业因对劳动力资源的超速开采,缩短了对劳动力的使用时长,从而减少了养老保险成本的支出。因此，特殊企业与一般企业相比,等量劳动力的社会保险成本大为降低，可以说是养老保险把特殊企业推向了市场竞争的优势地位。

　　4、不利于保障劳动者合法权益

　　把全部退休人员作为养老的保障对象，从表面来看，劳动者退休后都有了生活保障，但事实上，劳动者的合法权益并不能得到真正有效的保障。

　　第一、在市场经济条件下，企业和劳动者追求的都是最大经济效益。退休人员全部纳入社会养老保险保障对象的范围后，一方面，企业为了自身的经济利益，在劳动力的使用中总是追求劳动力的低成本高效益，因而，对那些劳动效率低于平均劳动效率的劳动者，就会想方设法让他们提前退休，以转嫁劳动力成本。另一方面，劳动者为了个人利益，当自己所服务的企业经济效益不好，自己付出了劳动却不能得到工资保障时，也会想方设法提前退休，以求进入养老金供应系统，获得稳定的生活保障。这样一来，就会出现企业和劳动者共同弄虚作假办理提前退休的现象，使一些不该退休的劳动者提前退休，因而加重社会养老保险负担，造成社会养老保险系统的安全系数降低，严重时还会使系统崩溃，最终使退休人员的生活无法得到保障。这种情况在我国的社会养老保险历史上是有过深刻教训的。上世纪末的1996-1998年间的提前退休浪潮，对社会养老保险系统的冲击，大家一定还记忆犹新。

　　第二，退休人员全部纳入社会养老保险系统保障后，由于社会养老保障部门，对劳动者提前退休的资格很难进行有效地监督审查，但为了维护系统安全，减少提前退休带来的压力，就不得不采取一些硬性措施，对劳动者提前退休实行严格的限量控制。限量措施的运用，固然能使劳动者退休的过速增长得到遏制，但这又不可避免地使一部分真正符合国家提前退休条件的劳动者不能及时办理退休，使他们的退休权益不能得到应有的保障。

　　因此，将全部退休人员确定为养老保障对象，不仅不能切实有效地保障劳动者的合法权益，反而将劳动者退休权益的保障推向了两难境地。

　　5、不利于养老保险事业健康发展

　　目前，社会养老保险负担过重，收费比例过高，直接制约着我国社会养老保险的扩面和发展。社会养老保险负担过重的原因尽管是多方面的，但是，养老保险保障对象定位过宽、超范围保障，却是一个不可忽视的重要因素。劳动者提前退休，看起来是个别人、个别企业的问题，似乎是无关大局的事情,但事实上,它对社会养老保险的影响是非常重大的。假如一名职工提前5年退休，第一要少缴5年的保险费,这相当于一个人一年的养老金;第二要多领取5年的养老金。这样,每提前退休一名职工，养老保险系统就要损失相当于6 个人一年的养老金。目前，职工因病提前退休的人数一般控制在3‰，这样算下来社会保险养老金支出每年要增加18‰，即1.8%。在实际中，每年新退休人数的比率一般保持在10%左右，这就相当于，在每年因新退休而增加的养老金支出中，有20%左右是用于提前退休的人员，这个数字仅仅是按职工因病提前退休这一项来计算的。可见，超范围保障对社会养老保险的影响之大，在一定程度上制约了社会养老保险的健康发展。

　　“退”的权益，“养”的保障——重新确定保障责任

　　现行社会养老保险的保障对象定位过宽，有其历史的主客观原因。我国社会保险制度改革首先是从养老保险改革开始的，在改革初期，在客观上，一是缺少相关配套的社会保障制度，二是急于解决企业办社会问题;主观上受旧的保障体制的影响，对新制度下劳动者丧失劳动能力退休后的生活保障责任缺乏正确认识，对养老保险与其它保险间保障责任的划分，养老保险与企业间保障责任的划分缺乏应有的认识。因此，将离退休人员与企业脱钩后的生活保障问题，不加区别的全部推给了社会养老保险。

　　因此，重新确定社会养老保险的保障对象，把那些不该由社会养老保险保障的对象，从养老保险系统中分离出去，对促进社会养老保险事业的健康发展，有效保障劳动者的合法权益，营造企业公平竞争的市场环境都具有十分重要的意义。笔者建议应从以下几方面入手：

　　1、正确认识“退”、“养”权益的保障责任

　　按照我国现行退休制度的内涵来讲，劳动者退休包含两层意思或者叫是劳动者的两种权利。一是退出工作岗位获得休息的权利;二是退出工作岗位后获得基本生活保障的权利。前者概括为“退”，后者概括为“养”。在旧的保险体制下，劳动者的生、老、病、死以及住房都是由企业统一包办，劳动者在职时由企业发放工资，劳动者退出工作岗位后仍由企业提供必要的生活保障。在这种情况下，劳动者“退”、“养”的权益保障都是企业的责任，而且是一体化的责任。在新型的社会保险体制下，劳动者“退”、“养”权益的保障发生了重大变化，不再是企业的一体化责任，而是成为企业与社会共同承担的责任。在这里，企业主要是保障劳动者退出工作岗位进行休息，即“退”的权利的实现，社会主要保障劳动者退出工作岗位后的基本生活，即“养”的权利的实现。在旧的保险体制下，企业对劳动者“养”的权利的实现不需要，也没有必要进行分类保障，因为劳动者无论何种原因退休，企业都必须给予生活保障。而在新型的社会保险体制下，劳动者退休后“养”的权益的保障就必须加以分类,予以分别保障。因为，首先是劳动者退休的条件是多样性的，既有年老的因素，也有疾病的因素，又有职业的因素等等；其次是社会保险制度的分类也多样性的，有养老保险、失业保险、工伤保险等等，它们各自具有不同的保障功能。因此，劳动者退休后“养”的权利的实现，就必须根据劳动者退休原因的不同，由各个具有不同保障功能的社会保障系统分别予以保障。

　　可见，在社会保险制度下，劳动者退休权益的保障，不仅“退”与“养”的保障责任进行了分离，而且退休后“养”的保障责任也是多主体的，成为多个社会保障系统的责任。

　　2、正确划分养老保险的保障责任

　　长期以来，关于劳动者退休后基本生活的保障责任，一直没有进行划分，全部由社会养老保险承担起来。这是目前社会养老保险负担过重的根本所在。在我国，职工提前退休的条件有三:一是从事特殊(有害有毒高温高空等）职业的可以提前退休;二是因患疾病丧失劳动能力的可以提前退休;三是因工致残丧失劳动能力的可以提前退休。这三种情况下退休的人员，都不具备“老”的特点，而属于“未老先衰”的范畴。他们的生活保障本不该由养老保险承担，却要压在养老保险头上。值得一提的是，退休人员死后其遗属生活保障，本来属于社会优抚社会抚恤的范畴，却也搭上了养老保险这趟车。千军万马都挤上养老保险这座独木桥，养老保险怎堪重负？因此，减轻社会养老保险负担，必须根据劳动者的退休原因，划分其退休后的生活保障责任，把不符合养老条件的对象，坚决从社会养老保险系统中分离出去。只有这样，才能保证社会养老保险的健康发展。

　　社会养老保险作为我国社会保险体系的一个分支，其功能和作用是保障劳动者年老丧失劳动能力后的基本生活。因此，社会养老保险只能承担那些因“年老”而退休的劳动者的基本生活保障责任。由于其它因素提前退休的劳动者的生活保障问题，应根据劳动者退休的不同条件，采取其它措施予以保障：

　　第一，因工致残丧失劳动能力退休的人员，由工伤保险来保障。

　　第二，从事特殊职业退休的人员，也可以由工伤保险提供保障。从事特殊职业的劳动者提前退休，一方面正如前面分析的，是企业超速开采劳动力的结果所致。另一方面则体现为职业对劳动者身体的伤害，致使劳动者在60岁前就失去了正常的劳动能力，从严格意义上讲这也属于工伤保险的范畴。因为，因工致残往往是对劳动者身体造成外在的有形的损害，而职业的伤害则表现为对劳动者身体的内在的无形的损害。

　　第三，因疾病丧失劳动能力退休的人员，可以由社会救济或用企业生活补偿的形式来给予保障。

　　在划清保障责任的同时，还必须建立起各保险系统间的良好衔接机制。如养老保险与失业保险的关系那样，劳动者在失业期间，失业保险不仅要为劳动者提供生活保障，还必须为劳动者缴纳养老保险费，劳动者在失业期间达到退休年龄的由养老保险提供养老金。养老保险与其它保险间的关系也应如此，提前退休的劳动者，在60岁之前根据具体情况由相应的保险系统提供保障和服务，满60岁后再转入养老保险系统，由养老保险提供养老金。

　　要彻底解决社会养老保险超范围保障问题，必须进一步完善我国社会保障体系，加快建立健全各类保险、保障制度。只有这样，才能实现劳动者退休后基本生活的分类保障，才能实现现行养老保障对象的分离。当前，在我国社会保障体系尚不完善的情况下，可采取如下措施对社会养老保险的保障对象进行剥离：

　　一是凡不满60岁退休的人员，一律由参保单位自行管理，自行负担，待年满60岁后再由养老保险提供保障；

　　二是不满60岁退休的人员仍按现行方式由养老保险机构进行管理，提供生活保障,但退休人员在60岁以前所需的保障费用,由养老保险机构另行向退休人员原所在单位征缴,一直到退休人员年满60岁为止。这样,即可以减轻社会养老保险的负担,又可有效保障劳动者的退休权益。

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