“统筹范围”对养老保险制度建设的影响

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“统筹范围”对养老保险制度建设的影响

我国目前的社会养老保险体制，概括地讲，就是在制度上基本统一，在管理上分级治之。这种管理分级不是系统内部自上而下的分级，而是以政府系统行政管理分级为基准和依托的。这样一来，从县（市）一级到地（市）一级，再到省一级，就形成了数量极多且大小不等的、以行政区划为分界的养老保险“统筹范围”。在一个“统筹范围”内，养老保险基金收支平衡，主要由与“统筹范围”相对应的某一级地方政府负责。目前在我国大多数省份，县（市）级和地（市）级政府是养老保险管理工作的承载主体。从国外的情况看，这种按政府行政管辖范围分片包干管理养老保险的，确不多见。因此，养老保险“统筹范围”管理模式，应该说具有中国特色。不可否认，这种模式适应国情并发挥了一定的作用；然而这种模式的副作用以及对养老保险制度建设的不利影响，也随着时间推移日益凸显。

　　“统筹范围”对统一制度的影响

　　1997年，国务院发布国发26号文件，做出建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度的决定。26号文件刻意强调制度的“统一”性，其用意在于要从根本上改变当时各地养老保险政策不一、办法各异的局面。然而现实存在的问题，并不是文件强调了就能解决的。我国养老保险制度从一开始走的就是自下而上的路子，先低层次县级统筹，再逐步往地级、省级统筹发展，“统筹范围”亦随之环环相套、逐步扩大。由于每一层次“统筹范围”的政府部门，对本范围养老保险工作负有责任，在政策制定上也有一定的权利。因此，所谓“统一制度”，仍然只能是一些制度原则的统一，而并不涉及制度实质性、操作性的内容。这一点，只要仔细研究26号文件就不难发现：

　　首先是企业养老保险费率，文件规定一般不得超过企业工资总额的20%，但具体比例可由各省政府自定，这样全国的费率就不统一了；

　　其次个人养老保险费率，规定1997年不得低于本人缴费工资的4%，自1998年起每两年提高一个百分点，实际情况自然是各地有别；

　　第三是个人账户规模，虽然统一为11%，但账户记账利率是由各地定的；

　　第四是基础养老金的计发基数未能统一，可以是全省职工平均工资，也可以是地（市）职工平均工资；

　　第五是养老金调整制度，只要求各地按照国家规定予以进一步完善，究竟如何调整未予明确；

　　第六是过渡性养老金计发具体办法未能明确，这对于新、老养老保险制度的过渡影响很大，以至于时至今日，仍有很多地方新、老办法并行。

　　文件中还有很多其他“逐步”、“进一步”的工作要求，不再列举。

　　可见，在诸多“统筹范围”面前，中央是充分考虑了其特殊情况、特殊条件，并没有过多地“统一”制度内容，以免南橘北枳，顾此失彼。不过，这也从反面说明，“统筹范围”的存在使得养老保险制度还不具备“统一”的条件，或者说只能做到基本统一。制度的差异性，必然导致各地区养老待遇的差异。如果企业职工退休后不在参保地生活，比如从重庆市来到上海市，这个退休人员从重庆市领取的养老金，可能还不到上海市同类退休人员的一半。当然，有些人可以抬杠：他为什么不在重庆生活？为什么要来上海市？然而，需要反思的是，作为社会养老保险制度，是不是更应该具有社会公正性，效率原则及地区差异是不是要有所限制。由此来看，“统筹范围”的存在、政策的不统一、待遇差距的悬殊以及其间内在的联系，都有调整的必要。

　　“统筹范围”对养老保险关系转移的影响

　　发展社会主义市场经济，需要建立统一的劳动力市场，使劳动力资源能够有序、顺利地实现优化配置。影响劳动力流动的因素很多，其中养老保险关系能否顺利转移、接续，退休以后养老待遇的高低，是人们选择工作地区、工作单位需要考虑的重要方面。那么，养老保险“统筹范围”对此有何影响呢？

　　首先，“统筹范围”是对养老保险管理工作的人为分割。大大小小、层次不等的“统筹范围”将参保人员划入不同的管理范围，由于每个范围养老保险基金收支具有相对独立性，当人员进出时，必须正式办理参保档案及个人账户资金的转移手续，以保证该“范围”基金收支账实相符。然而，在经济活动日益市场化，劳动力流动日益频繁的今天，劳动者在不同“统筹范围”之间的转移会越来越多，为其办理养老保险关系转移手续的工作量也会越来越大。这不但增加了社保机构的管理成本，而且对于劳动力资源的合理流动和配置，必然成为一种人为阻碍。而在某种特殊情况下，这种阻碍会变得非常难以克服。比如说一个单位成建制、大批量跨“统筹范围”流动时，就可能因转出地资金问题而使转移受阻，或者由于在职人员大量流出，导致转出地养老基金入不敷出。

　　其次，“统筹范围”对于劳动力流动有一定的负面引导作用。某一地区经济能够发展，必是各种经济资源优化整合的结果，其中高素质人力资源的配置至关重要。“统筹范围”的存在，使得不同地区养老保险缴费水平、个人账户记入额度都有所不同，这对于退休后待遇高低的影响是很直接的。那么，对于亟待发展的中西部地区，也许某个经济项目其他条件都具备了，却可能因为养老保险不如东部沿海地区，致使引进人力资源的工作遇到困难。从2001年全国情况看，从东到西退休人员平均养老金水平呈下降趋势，如果不考虑西部边疆省区及经济特区等特殊情况，养老金比较高的是上海、北京、山东、浙江等省区，平均每月六七百元，比较低的如江西、广西、重庆等省区，平均每月只有三四百元。在养老金仍是职工退休后主要生活收入来源的情况下，养老待遇的差别对于西部地区吸引劳动力资源，无疑有负面作用。

　　“统筹范围”对基金调济的影响

　　养老保险基金制度的建立和运作，是以大数法则理论为基础的，只有参保人员数量实现极大化，才能求得和把握养老保险基金收支数量关系上的动态平衡，才能充分发挥养老保险基金统筹调剂的功能，使处于不同地域、不同条件下的企业养老保险费率趋于稳定和最小。但是现实中的“统筹范围”，将可以参保的从业人员分割开来，而由于一县、一市的地域局限性，劳动保障部门再努力扩面，参保人数达到一定数量以后就难有增加了。人口众多的大城市还好一些，那些人口不多、经济又欠发达的中小城市，参保人员数量根本达不到理论上的“极大化”。由此可见，“统筹范围”限制了大范围筹集、支付养老基金的可能性，基金只能在一个小范围内自我周转，调剂性大大降低。这种保险不是一种社会化、现代化的保险，更象是自我封闭、自给自足的“小农经济”保险。“统筹范围”的自我封闭性，对与之相应的一级政府可能是“好事”，但也可能是“坏事”。经济条件不好或者养老负担重的地方，本“统筹范围”内养老基金收支平衡将面临困难。但是为了实现“两个确保”，各“统筹范围”的政府部门也只能以支定收。从全国情况看，大多数省按地区（市）确定费率，相当多的地区还要考虑县（市）的特殊性。养老保险费率负担的高低不同，导致企业无法进行公平的市场竞争。这与改革养老保险制度，均衡、减轻企业养老保险负担的初衷是有所违背的。

　　“统筹范围”对省级统筹的影响

　　“统筹范围”作为一种相对独立、封闭的养老保险基金运作模式，对于省级统筹制度的建立，必然有其直接的影响。1998年国务院发文要求在该年底前，各省、自治区、直辖市实现企业职工基本养老保险省级统筹。到1999年底，大多数省发了省级统筹的文件，也要求建立养老保险省级调剂金，但实际效果并不理想。究其内在原因，仍然是“统筹范围”模式弊端所致。由于社保经办机构不是垂直管理体制，不同层次的“统筹范围”之间，不可能直接互动，养老保险基金的运转必须经过本“范围”政府部门的批准。这样，本来需要直接、快速、及时的资金缴拨，变成为各级政府、财政之间复杂、繁琐的行政公事行为，变成为计较利益得失的“谈判”。省级统筹所需的省级调剂金，要从基金有结余的地区上调，在现行“分灶吃饭”的财政体制下，从这些结余地区的财政口袋里掏钱谈何容易！因此，“统筹范围”管理模式下的省级统筹，必然是低效率的，形式多于内容。客观地讲，省级统筹本身也是“统筹范围”的一种，即使搞得完善，仍然有其不可克服的弊端。因此，可以预见，“统筹范围”这种管理模式终究是要消亡的，因为它与社会保险的内在要求不相容，省级统筹只能作为一种过渡，实现全国统一政策、统收统支才是真正的目标。

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