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改革开放20多年来，以建设工程的招标投标、工程质量的政府监督和项目法人责任制为主要内容的建设体制改革取得重大进展，建设市场得到了较快培育和发展。但是，随着改革的深化和形势的发展，建设领域出现了许多新情况、新问题。特别是近年来，一些地区相继出现了严重的工程质量事故，这些情况引起了全社会的关注。本文拟从建立工程担保和工程保险制度的角度，对改革和完善建设市场运行机制作一探讨。
现行工程建设组织管理模式改革势在必行
目前，我国的工程建设组织管理模式是：建设单位在建设工程项目计划立项并取得土地使用权后委托设计单位进行设计，设计图纸出来后再委托施工单位进行施工，委托监理公司进入现场对施工单位的工程建设行为进行监督；政府成立工程质量监督机构对工程质量进行监督并参与验收。这种模式曾发挥了很好的作用，保证了工程质量，促进了建设市场的发展。但是，随着社会主义市场经济的深入发展，这种模式暴露出明显的不足，主要表现为：
（一）混淆了政府职责，削弱了各建设行为主体的质量责任意识。政府通过工程质量监督站这个法定机构微观介入每项建筑产品的生产过程，使本应由设计、监理、材料设备供应商和施工等单位承担的技术责任部分地转移到了政府身上。政府不仅是行政责任主体，也是具体的技术责任主体之一。这种做法混淆了政府职责，也削弱了各建设行为主体的质量责任感，不利于工程质量的保证和提高。
（二）业主的行为缺乏有效监督。业主由于在建设市场中居于买方地位，与工程承包方相比占据一定优势，受利益驱动，有的往往利用其有利地位随意肢解工程，或强行指定分包人和材料供应商，无理压价、要求垫资及拖欠承包方工程款，严重扰乱建设市场。
（三）建设市场管理手段单薄。目前对建设市场的管理主要靠政府的行政推动，而缺少运用工程担保和工程保险等经济手段对建设市场进行调整。这种经济调整手段的作用在于建立起"守信者得到酬偿，失信者受到惩罚"的机制，借此让实力强、信誉好、担保人和保险公司愿意为其担保或承保的建筑企业多得到工程，而令那些实力弱、信誉差、担保人和保险公司不愿意替其担保或承保的建筑企业少得工程，进而将其逐出建设市场。另外，建设市场的运作缺少中介组织的有效介入。我们虽建立了许多行业协会，但由于市场尚不成熟，运行尚不规范，协会等中介正处在培育期，未能充分发挥作用。
因此，必须改革现行的工程建设组织管理模式，建立新的、适应社会主义市场经济要求的工程建设组织管理模式。这要求我们：一方面，要转变政府职能，实现政府对工程质量的管理由直接的实物监督为主转变为以建设程序监督为主，即把各技术责任主体是否履行了法律规定的质量责任作为政府监督的重点。同时，要逐步推动监理向项目管理公司转化和逐步推动项目总承包和工程分判制。另一方面，要积极引进工程担保和工程保险制度，让担保人和保险商从自身经济利益出发，参与工程的监督，并严格责任索赔，从而加强各行为主体的质量责任意识和风险意识。
工程担保与工程保险的涵义
工程担保，是指经营保证担保业务的企业，在事先评估工程合同一方（被担保人）业绩和信用的基础上，向另一方（债权人）保证被担保人能够按照合同规定条款完成工程，或及时支付有关款项的信用工具。其种类主要有投标担保、履约担保、工程质量担保、预付款担保、业主支付担保、付款担保、分包担保和反担保等几种。
工程保险是对以工程建设过程中所涉及的财产、人身和建设各方当事人之间权利义务关系为对象的保险的总称。具体包括下列一些险种：（1）以工程项目本身为保险标的建筑工程一切险；（2）以安装工程为主体的工程项目为保险标的安装工程一切险；（3）以从事危险作业的职工的生命健康为保险标的意外伤害险；（4）以第三者的生命健康和财产为保险标的第三者责任险；（5）以设计人、咨询商（监理人）的设计、监理错误或员工工作疏漏给业主或承包商造成的损失为保险标的执业责任险等。 工程担保和工程保险既相联系又相区别。其联系主要是，二者同为工程风险转移的重要途径。担保是工程合同承发包双方向担保人转移风险，保险是工程合同承发包双方向保险人（保险公司）转移风险。其区别是，二者着重解决的问题不同。工程保险着重解决"非预见的意外情况"，包括自然灾害或意外事故造成的物质损失或人身伤亡；工程担保则着重解?quot;可为而不为者"。承建商拖延工期、拖欠工人工资和供货商货款、保修期内不尽保修义务和设计人迟延交付图纸及业主拖欠工程款等问题光靠工程保险解决不了，而必须借助工程担保。这是二者最重要、最根本的区别。
我市开展工程担保和工程保险工作的基本思路
一、做好宣传培训工作。工程担保和工程保险是一项制度创新，不但专业特点突出，而且需要改变观念。为此，加强人才培育和知识更新是必不可少的。我们准备在已进行的专题讲座基础上，采用多种形式宣传工程担保和工程保险制度。另外，分期分批组织人员参加由建设部等有关部委组织的工程保证担保等业务培训。
二、有计划分阶段开展试点工作。在工程保险方面首先推行设计责任险。这是深圳建筑市场存在的最大问题，也是当务之急。然后依次推行监理责任险与意外伤害保险。在工程担保方面先推行投标担保、履约担保与业主（甲方）支付担保，其他种类的担保待这些担保取得一定经验后再推行。
最近颁布实施的《深圳市人民政府关于规范建设市场，加强工程质量管理的决定》已明确规定，"建设工程要逐步推行业主提供支付担保、承建商提供投标担保和履约担保的制度"；"积极探索与社会主义市场经济体制相适应的建设管理模式，逐步推行设计和监理执业责任保险。通过建立保险机制，防范和减小投资和经营风险"。
市建设局正抓紧起草建设工程设计职业责任险、监理职业责任险、意外伤害保险和工程担保等有关规范性文件，以保证工程担保和工程保险工作有序开展。同时，与有关保险公司拟定了《建设工程设计职业责任保险条款》、《建设工程监理职业责任保险条款》和《建筑工程团体人身意外伤害保险条款》送审稿。工程担保的有关条款，也正在研究拟定之中。
三、培育工程担保主体。工程担保和工程保险市场的建立有赖于相当数量的担保主体与保险、担保中介组织，但是目前这些主体与组织相当缺乏。自1996年开始，我市的市政工程率先在全国推行投标担保和履约担保以来，虽然深圳市的一些银行作为担保主体提供保函，已介入工程担保市场，但保险人马尚未开展工程担保业务，专业担保公司尚未在深圳成立或落户。这与一些发达国家相比差距较大。为此，必须建立工程担保市场，让各种担保主体参与到这个市场中来，为工程建设服务。我们期望各大银行和保险公司，借助其庞大的网点与雄厚的资金及以往与建设系统的合作经验，大力开展工程担保业务。
四、培育保险和担保中介组织。由于工程担保和工程保险是一门专业性非常强的工作，它不仅需要具有较强的工程专业知识，而且还需要具有一定的金融和保险专业知识，因而工程担保和工程保险对保险人与被保险人、担保人与被担保人来说都不是很容易的工作。为帮助担保人和保险人推销工程担保和工程保险产品及为被担保人和被保险人选择最佳的担保人、保险人与合适的担保产品和保险产品，必须培育和发展我国的工程担保和保险中介组织。这是推动工程担保和工程保险工作开展的重要基础条件。
五、组建检测机构。处理工程担保和工程保险纠纷经常需要有权威的机构进行技术鉴定与责任确认。我们拟以市建设工程质量监督检验总站的检测部门为基础设立建设工程质量检测中心，开展建设工程质量检测及相关业务，并为推行工程担保和工程保险制度以后发生的纠纷提供技术鉴定和专业意见。目前，该中心正在紧张筹建之中。 | 
